LOS NUEVOS CONCEPTOS EN MATERIA DE SEGURIDAD ESTRATEGICA REGIONAL (*)

Lic. Gustavo Druetta
Lic. Luis Tibiletti
Lic. Marcela Donadío

La acelerada transformación del escenario internacional acaecida en los últimos dos años ha provocado la necesidad de reformulación de los sistemas de seguridad, tanto a nivel global como regional.
Por ello, la última Asamblea General de la OEA realizada en Chile en junio de 1991, decidió avanzar también en el tema y creó un Grupo de Trabajo para que presente ante la próxima Asamblea un informe sobre los mecanismos que se podrían implementar para aumentar los niveles de seguridad hemisférica (1).
Frente a este desafío resulta importante reflexionar acerca del sentido que para nuestros países debería tener este concepto de seguridad. Y al decir este concepto, estamos procurando dar respuesta a uno de los problemas que el abordaje del tema "seguridad" plantea a los especialistas en relaciones internacionales.
La noción de seguridad es un concepto que se caracteriza por la imprecisión semántica -por no decir confusión- que suele plantearse a su alrededor (2).
Es por ello preferible abandonar las discusiones sobre los significados ya sea etimológicos, ya sea ontológicos, o incluso ideológicos, para manejarse con conceptos de carácter operativo. Es decir, aquellos que definirían en un sentido weberiano los usos del término "seguridad", en el marco de la acción racional de medios orientados a determinados fines. Lo mismo se ha propuesto oportunamente con relación al concepto operativo que debe hacerse del término estrategia (3).
En primer lugar, debe evitarse la tentación de generar una confusión conceptual, que por similitud a lo ocurrido en otros tiempos, provoque una concepción seguritista de fácil deslizamiento hacia la estrategización de todos los campos de las relaciones entre naciones y pueblos. Esa tentación deviene del hecho de que los problemas que más gravemente afectan la capacidad de supervivencia de las naciones de nuestra región son de carácter político-económico-social, y no estratégico-militar proveniente de una amenaza externa cierta. Por lo tanto, debe evitarse la tendencia a utilizar el concepto de seguridad para responder al peligro que entrañan aquellas problemáticas, sin diferenciarla del concepto de seguridad vinculado específicamente con lo estratégico militar.
En este sentido, nuestra contribución será entonces la reflexión sobre una dimensión de la seguridad hemisférica que denominamos Seguridad Estratéfgica Regional, (S.E.R.), sistema multilateral que es posible ir construyendo desde distintos espacios geográficos multinacionales del continente americano, ya sea para consolidar la paz, o para restablecer las condiciones de una paz duradera en cualquier lugar del continente donde dichas condiciones se hubiesen quebrado. No pretende pues esta dimensión abarcar todos los aspectos -políticos, económicos, ecológicos, sociales y criminales- que tiende hoy a incluirse en esa acepción amplia o laxa del concepto de seguridad, sino ceñirse estrictamente al aspecto del empleo posible del poder militar, entendido éste como el núcleo "duro" de la llamada seguridad hemisférica.
Evitar las guerras no sólo implica tener la capacidad de disuadir a un potencial agresor, sino convencerlo de que el mayor dividendo se encuentra en la paz mutua. Ser instrumento consensuado de esa paz en una determinada región es la mejor definición sintética de un sistema de seguridad estratégica regional. Con mayor precisión: seguridad estratégica regional (S.E.R.) es la prevención de la escalada de conflictos intrarregionales que lleven al empleo del instrumento militar (4).
Las otras dimensiones de la seguridad hemisférica, como piueden ser la defensa del medio ambiente, la lucha contra el narcotráfico, la preservación de los recursos pesqueros, al lucha contra el terrorismo, etc., etc., deberán ser objeto de análisis para la construcción de otros subsistemas regionales de seguridad hemisférica no necesariamente militares.
Por ejemplo la "Seguridad Ecológica Regional" (a cargo de los especialistas en medioambiente), la "Seguridad Antinarcotráfico Regional" o la "Seguridad Antiterrorista Regional" (a cargo de fuerzas de seguridad policial y organismos especializados), etc. Todas ellas se integran con la S.E.R. en un sistema total, multifacético y multidisciplinario de seguridad hemisférica.
De estas precisiones conceptuales podemos derivar que las nociones de alianza o sistema colectivo de defenza, como fueron concebidas a partir de la Segunda Guerra Mundial (OTAN, SEATO, Pacto de Varsovia, TIAR, etc.) no se ubican como prioridad uno en la agenda actual de la problemática de seguridad internacional. Para ello influyen además de los cambios conceptuales ya señalados, dos elementos principales:
1º La idea predominante de un mundo en transición, donde los niveles de incertidumbre impiden la fijación de hipótesis de conflicto con el carácter estático que tuvieron durante el período anterior, y donde aparecen conceptos como el de "amenazas" o el aún más deletéreo de "riesgos" para servir de orientadores a la política de defensa de los estados. Una alianza o sistema colectivo de defensa sólo es viable cuando hay un enemigo común claramente identificado, ya sea por la potencia rectora si hablamos de un proceso de integración de tipo organizacional, o por la percepción concensuada de los actores si nos ubicamos en un proceso de tipo asociacional.
2º La necesidad de los estados de afrontar con el máximo de sus recursos el desafío de la globalización de la economía, y la clara percepción de que es en este campo y en el del dominio del conocimiento donde se jugará la reestructuración del poder en el futuro. Esto no significa -como quiere a veces leerse- una disminución (ni menos aún desaparición) del componente estratégico-militar en el balance del poder, sino una transformación en las pautas de su empleo. De aquí que la mayoría de los países del mundo se planteen la necesaria readaptación de las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas, y los procesos de redimensionamiento y modernización en términos tecnológicos.
La prospectiva posible se ubica entonces en la construcción de un sistema de seguridad regional en el Cono Sur sobre estas bases, pudiendo considerárselo un estadío en el proceso de construcción de un sistema colectivo de defensa si determinadas condiciones futuras lo permitiesen y/o lo hiciesen inevitable.

El escenario europeo ha sido depositario de las alianzas y sistemas colectivos de defensa más significativos del mundo contemporáneo: la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el Pacto de Varsovia, surgidos por y para la guerra fria. Otro pilar de la defensa -esta vez netamente europeo- lo ha constituído la Unión Europea Occidental (UEO), que si bien delegó su estructura militar en la OTAN, surgió y mantiene su vitalidad al plantearse como un núcleo de defensa exclusivamente conformado por países europeos.
Sin embargo, y al calor de los nuevos acontecimientos mundiales tras la caida del muro de Berlín, el desafío más importante para Europa ha sido la cuestión de cómo incorporar a los países del Este (y a aquellos que no pertenecen a las alianzas defensivas ya mencionadas), para conformar un nuevo orden europeo. Nuevo orden que integre a los actores noveles con aquellos que han construido desde mitad de siglo un tandem económico y defensivo, ampliando de esta forma los espacios de la seguridad europea: de la Europa de los Doce, a toda la Europa.
Esta perspectiva plantea necesariamente el objetivo de la seguridad compartida, ya no para responder a un enemigo común (ex-Pacto de Varsovia) sino para asegurar el espacio común, frente a las nuevas amenazas que la región percibe para la conservación del orden: el separatismo nacionalista, los conflictos intraestatales por las minorías étnicas (nacionales y migratorias), y las diferencias sociales y económicas existentes entre Europa Occidental y los países del este europeo. Un cabal ejemplo de esta concepción de la seguridad estratégica regional, lo constituye la Conferencia para la Seguridad y Cooperación Europea.
Conformada por 34 países (toda Europa -excepto Albania- Estados Unidos y Canadá), reconoce sus comienzos en el Acta de Helsinki de 1975, y adquirió mayor vigor a partir de la llamada Cumbre de París, celebrada en Noviembre de 1990. Sobre las bases de un acuerdo consensuado para la defensa de los principios democráticos, sus objetivos son -dentro del ámbito de la seguridad- la cooperación para la paz y el fortalecimiento de la confianza y seguridad mutuas. Esto ha incluído las negociaciones por el desarme, y la declaración por parte de los miembros de las alianzas de la guerra fria de no considerarse ya enemigos.
Asimismo, se ha dotado de una estructura institucional para el funcionamiento de la Conferencia, entre las cuales sobresalen el Secretariado Permanente (con sede en Praga), y el Centro para la Prevención de Conflictos (con sede en Viena), donde un equipo de analistas internacionales trabaja constantemente en función de prevenir y desescalar conflictos.
El protagonismo de este tipo de institución de seguridad compartida es fiel indicador de la tendencia de la actual política mundial: recurrir a la prevención más que al uso de la fuerza.
Si bien como se verá más adelante, el modelo europeo dista de poder ser automáticamente aplicado a la región latinoamericana, por sus características bien diferenciadas, la dinámica de creación y funcionamiento de esta Conferencia, que incorpora a todo el ámbito regional (excepto Albania), constituye un modelo de concepción de seguridad compartida frente a las amenazas actuales y futuras.

3.1. El marco global

Existe un creciente consenso internacional de que la fuerza no puede ser usada para dirimir disputas y que, cuando algún actor a nivel estatal o intraestatal rompe el consenso y amenaza la paz, el mundo, a través de los Estados democráticamente regidos e internacionalmente nucleados en la ONU y en el caso del continente americano también en la OEA, debe responder.
La paz sólo puede ser definida por su contrario, es decir, la ausencia de ella. Así podemos decir que es un estado ideal la ausencia de conflictos armados o de violencia sistemática militar (y/o policial) contra un Estado, contra un país y sus recursos, contra un régimen político constitucional,contra una población despojada del libre albedrío y derechos humanos, o contra una nacionalidad , etnia o minoría religiosa perseguida.
El fuerte resurgimiento de las nacionalidades en Europa, es la característica de la etapa posterior a la caída del muro, en aparente contradicción con la integración regional europea que ya se constituye en solidas organizaciones supranacionales. Sin embargo, las variables de este proceso de integración, que desarrolló durante décadas la Europa Occidental, no pueden trasladarse irreflexivamente a todo el continente europeo.
Tras la caída del muro, la tendencia del pensamiento occidental, fue la de deducir que -habiendo "triunfado" el ideal democrático como régimen de gobierno y de vida- el último paso de la integración europea consistiría en la mera acción de unir los países del este al proceso occidental. Los sucesos posteriores mostraron que sería necesario estudiar cuáles son las políticas más efectivas para incorporar a dichos países, y que el encadenamiemnto de la integración no resulta tan lineal.
El resurgimiento de las nacionalidades, apoyado en el gran conglomerado de grupos étnicos que viven al interior de muchos países del Este europeo, se constituyó en el gran desafío para el proceso de integración eurpeo.Las tensiones intra-estatales resultantes, fruto de la historia vivida por cada uno de esos pueblos y regiones, saltaron con un gran deseo de independencia, obviamente más fuerte y primero de resolver que el deso de integrarse a una organización regional. Es imposible pensar en la integración de estos países sin que resuelvan sus conflictos nacionales, que amenazan constantemente con derivar en guerras civiles, cuando no caen en ello directamente, como en el caso de la ex-Yugoslavia.
La necesidad de reconversión económica,por otra parte, constituye otro importante desafío a la integración. No sólo por la infraestructura industrial y material de la herencia socialista, sino también por la reconversión que debe hacerse del estilo de vida y formas de trabajo en la que los pueblos del este han vivido en los últimos 50 años. El resultado de las recientes elecciones en Polonia es significativo de esta dificultad.
Las actuales formas de organización europeas han mostrado, frente a este aparente"palo en la rueda" en el proceso integrativo, una adecuación notable que muestra la voluntad de convertirse en una organización más poderosa, que incluya a los vecinos del este. La antecitada Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea, por ejemplo, ha tomado el papel principal en los sucesos de Yugoslavia, frenando la posibilidad de que la OTAN interviniera militarmente. Sin duda, esto no minimiza la magnitud de los desafíos ni las tensiones propias que también se producen en las poblaciones que ya estaban listas para el despegue integrativo.
El caso alemán es elocuente: más allá de la alegría inicial por la unión de las dos Alemanias, los esfuerzos del actual gobierno por integrar dos estructuras tan distintas, encuentran oposición de los alemanes occidentales frente al posible retroceso de su nivel de vida. No desmerece esto, el hecho de que la política alemana ha elegido el camino más largo: el de atender las necesidades primarias. Esto importa una gran visión política:los elementos afectivos y materiales que están presentes en la afirmación de una nacionalidad, aún cuando cueste más transitar este camino, hacen posible que esa nación se presente fortalecida para no ser absorbida por la organización supranacional.
La integración eurpoea, continuando esta vía política de entender y atender las tensiones nacionales, puede lograr no sólo no verse perjudicada, sino salir aún más fortalecida de este desafío.
Cada vez es más lejana la posibilidad de un conflicto militar entre los países occidentales y la URSS. Los problemas internos del antiguo "socialimperialismo" son demasiado graves, y la ayoda económica solicitada a los EE.UU y a la C.E.E. hace incongruente cualquier aventura militarista fronteras afuera.
Sí tendría una influencia negativa para la democrartización del ex-Bloque Oriental algún nuevo acontecimiento golpista en la URSS. Pero dificilmente podría perdurar un intento de retorno al stalinismo, como se vió en los acontecimientos del frustrado derrocamiento de Gorbachov. El resurgimiento de algunas nacionalidades como repúblicas independientes se desarrolla en el territorio del a ex-URSS de una manera casi ejemplar en comparación con los acontecimientos bélicos en la ex-Yugoslavia.
Hoy es altamente improbable, o casi imposible, una efectiva amenaza militar soviética contra la OTAN. La URSS es aún una superpotencia militar pero la competencia mundial discurre hoy por lo económico-tecnológico, y la ex-poderosa URSS ha decidido sumarse a ella.
Pese a todo, resulta evidente que el mundo de la posguerra fría no es como algunos pensaron un oasis de paz y prosperidad. Las relaciones internacionales se han hecho más complejas y de difícil predicción. Por otra parte, sin una concepción realmente trascendente de la vida humana, el "nuevo orden" será otra de las utopías que el hombre ha ido creando a lo largo de los siglos. Las previsiones de seguridad no pueden entonces desaparecer sino repensarse para hacerlas eficientes a nuevos desafíos.
El riesgo principal en este nuevo orden es la inestabilidad de la convivencia pacífica y ajustada a derecho, dentro de y entre las naciones(5). ¿Débe ser considerada esta amenaza de inestabilidad, en las previsiones de seguridad, como un problema específico de la Seguridad
Estratégica Regional? Sin duda que sí, pero sólo en lo atinente a permitir que el consenso internacional acerca del no uso de la fuerza en las relaciones entre las naciones, se efectivice en el continente.

3.2. El marco regional:tendencias (6)

Tendencia 1. Reversión de las tendencias hacia el desarrollo propias del período posguerra/década del '70, cuyas principales manifestaciones son:


a) Deterioro de la situación regional en términos económicos.
b) Deterioro en términos sociales.
c)Deterioro en político por el menor pesode la región en la toma de decisiones en ámbito internacional.
d) Deterioro cultural manifestado en:
-pérdida de la identidad latinoamericana por la instalación de patrones culturales propuestos desde el primer mundo.
-pérdida de potencialidad cultural propia, expresada nítidamente por la incapacidad de reflexión y elaboración de pensamiento propio de la región.
-opciones culturales propias que tienden a encapsularse con un bajo nivel de interacción, generando dificultades en la mirada común de la región.
e) Deterioro ecológico acelerado:la falta de protección del hábitat por las crecientes dificultades económicas, incapacidad regulatoria de los estados y poca conciencia común del tema; se pone en riesgo la capacidad autónoma de los estados de decidir en esta materia al contradecir las tendencias mundiales.

Tendencia 2. Mantenimiento de las formas institucionales de gobierno reinstaladas en la región durante la década del '80.

Esta tendencia se ve amenazada por la percepción de la impotencia de los sistemas institucionales para articular respuestas que generen, cuanto menos, alternativas creíbles de reversión de la situación descripta en la tendencia 1. Fenómenos como la creciente marginalidad y agravamiento extremo de las condiciones de vida de amplios sectores plantean el fantasma del camino africano (el Cuarto Mundo descripto por el Papa Juan Pablo II en su Encíclica "Sollicitudo Rei Socialis"), de lo cual un ejemplo, es la epidemia de cólera en la región. También la posibilidad de generación de situaciones de alta ingobernabilidad con extremos de violencia("caracazos"): esta puede ser orgánica por movimientos subversivos de cualquier signo, o inorgánica con descomposición de los tejidos mínimos societarios.

Tendencia 3. Aparición de nuevos comportamientos de las élites tradicionales y de otros actores con poder, posibilitando ello la generación de nuevas elites dinámicas.

Tendencia 4. Revitalización de los esfuerzos de integración regional, con fundamentos en:

a) Toma de conciencia del fracaso de los esfuerzos de integración de los últimos cuarenta años artibuible entre otras causas a:
- Carácter esencialmente dependiente de la variable integración económica regional en relación con la inserción extrarregional. La integración como política marginal traducida en aperturismo hacia lo extrarregional y celoso nacionalismo hacia los vecinos.
- Integración centrada casi exclusivamente en lo comercial, descuidando el resto de las dimensiones.
- Escasa participación de los "operadores reales" en los procesos de integración económica, lo cual restó dinámica y viabilidad a los esfuerzos.
- Brecha notable entre la real voluntad política de los estados y el accionar de los organismos regionales de integración.
-Tensiones entre el modo de integración organizacional promovido por la potencia hegemónica y la integración asociacional más favorable a los intereses nacionales de los países del área.
b) Visualización del camino integracionista como única salida ante las amenazas a los sistemas institucionales existentes.
c) Aparición de nuevas formas de concertación regional a partir del inicio de los '80 con un mayor énfasis en la dimensión política de la integración.
d) Impacto del proceso de integración argentino-brasileño. Más allá de los aspectos positivos de estos acuerdos como un nuevo impulso integrador también se plantea la necesidad de atender las exigencias de articulación de las nuevas tendencias bilateralistas en la región, con los organismos y acuerdos multilaterales preexistentes, que poseen sus propias dinámicas (7).
e) Tendencias localistas que impulsan la integración de zonas fronterizas, generando una política menos confrontativa en relación con los problemas limítrofes pendientes.
f) Modificación paulatina del concepto de soberanía en la región.

Tendencia 5. Dificultades para conciliar las políticas de inserción global/ integración regional de cada actor nacional, debido fundamentalmente a:

a) Influencia de las contradicciones e incertidumbres del marco global multipolar afectan las decisiones de los países de la región, generando la tendencia a mantener varias alternativas de inserción/integración.
b) Mantenimientos de las desconfianzas interestatales debido a factores históricos de diverso origen que pueden realimentarse a partir del accionar pendular de los países por lo expresado en a).
Tendencia 6. Dificultades para redefinir el modelo de relación de la región con los EE.UU. por las indefiniciones propias de las potencias del área, el marco general de incertidumbre y el mantenimiento de algunas formas viejas de relacionamiento propias de élites no renovadas.

3.3 Características diferenciales de América Latina.

Al hablar de tensiones existentes en la dinámica de la integración regional con vistas a la organización supranacional, es necesario establecer que existe una clara diferencia entre los procesos de integración europeos y aquellos posibles de desarrollarse en América Latina, sintetizada fundamentalmente en dos variables:
1) Tal como se veía en el punto anterior, Europa atraviesa una etapa de resurgimiento de las nacionalidades, como conflictos intra-estatales.
La situación latinoamericana es sustancialmente diferente. Las tensiones existentes no se refieren al choque de grupos étnicos, sino a la afligente situación económica que vive el conjunto de las naciones.Puede decirse que esto conlleva la misma amenaza: la desintegración de los actuales estados, pero una afirmación semejante olvidaría un elemento fundamental: esta desintegración se produciría sin los objetivos y elementos de conjunción que aparejan otros casos, como el de un grupo étnico que desea constituir una nueva nación en función de una historia e identidad comunes.
El riesgo de la "libanización" es el ariete más fuerte que tienen los estados latinoamericanos para concretar una voluntad política de integración. Mediante ella, los estados latinoamericanos pueden aspirar a un mayor peso en el nuevo orden económico mundial, del cual individualmente se hallan extremadamente alejados.
La OEA por ejemplo, deberá ser capaz de concentrarse más en solucionar la inestabilidad a través de medios que son más políticos, sociales y económicos, que militares. La desnutrición y la pobreza presionan peligrosamente a las instituciones democráticas, ya que los ciudadanos hambrientos, no educados y pobres, son pasto para la radicalización de movimientos de izquiuerda y derecha. Este concepto tomado textualmente del análisis hecho por el Consejo de Seguridad Nacional de los EE.UU. en Agosto de 1991, debe ser la materia sustancial de trabajo para otra dimensión del concepto de seguridad, atinente al mantenimiento de los sistemas democráticos, al que llamamos (parafraseando a la Comisión Sudamericana de Paz) "Seguridad Democrática Regional".

2) La variable tiempo/oportunidad. Europa construyó su integración a través de un largo período de tiempo que previó la paulatina acomodación de los estados a la realidad futura.
América Latina no contará con ese lapso extendido en el tiempo, ya que la oportunidad de insertarse en un nuevo orden (fundamentalmente económico-tecnológico) va desintegrándose a medida que el tiempo transcurre,en un mundo en contínua y acelerada evolución. Lo que Europa construyó en décadas, América Latina deberá construirlo en pocos años.
En este sentido, la integración latinoamericana debe aspirar a formar un sistema de seguridad regional que proteja sus recursos naturales y posibilidades de desarrollo económico. No cabe pensar en una integración construída para "confrontar" a las organizaciones supranacionales europeas o a los Estados Unidos, sino para "integrarse" relacionalmente con ellas. Más aún, las posibilidades de éxito de la integración latinoamericana se ampliarán en la medida en que se instrumenten todos los posibles canales de relación y conjunción con los EE.UU.
Sin embargo, un punto clave a tener en cuenta es que el proceso de construcción de la seguridad regional debe ir en paralelo con el desarrollo de la integración global entre los estados, es decir que no debe pensarse como una precondición ni como una consecuencia furtura, sino como una evolución que acompañe a dicho proceso.

Es en la concepción expuesta, y teniendo en cuenta los marcos global y regional analizados, que la S.E.R aparece como la posibilidad de crear mecanismos de seguro compartido. Esta teoría se basa en considerar a la defensa nacional como la prima de seguro que todo estado-nación requiere para su supervivencia en paz. Sin embargo este concepto (que cuando primaban sólo las visiones de "realismo" en las relaciones internacionales, conducía exclusivamente al planteo de la capacidad de disuación propia de cada estado-nación) debe hoy, en una etapa de incremento de las relaciones interdependientes, incorporar un nuevo bagaje teórico,.(8)
Sin duda, como lo expresan últimamente los Jefes de Estado Mayor de la Armada y el Ejército Argentino en sus exposiciones ante el Colegio Interamericano de Defensa y la Conferencia de Ejércitos Americanos, la función de las FF.AA. consiste en brindar a sus conducciones políticas un instrumento disuasivo apto para el mejor cumplimiento de sus intereses nacionales.Pero sin embargo, ambos coincidieron también en una visión nueva de cómo cumplir esa misión, que fue expresada textualmente así por el General Balza y el Almirante Ferrer:
"La prevención y el control de los conflictos constituyen la esencia de esta misión principal y es el único determinante de la necesidad de un ejército".
"En el poder militar está adquiriendo cada vez más significación y trascendencia, la faceta positiva de su esencia y razón de ser: EVITAR LA GUERRA Y MANTENER LA PAZ".
Si aceptamos esta concepción, entenderemos que la economía política nos ha puesto en una encrucijada, donde nuestros países no están en condiciones de pagar por sí solos la prima de seguro. So pena que les pase lo que a muchos argentinos, que llegaron a dejar de pagar el seguro de su vehículo porque si lo hacían carecían de dinero para poner nafta al auto (léase, el crecimiento del país). Por esta razón, las compañías de seguros, al ver caer sus curvas de ventas, decidieron instrumentar rebajas en esas primas por conceptos tales como:seguro bajo techo, alarmas contra robo, y seguros compartidos de vehículos o entre vecinos para el caso de los domicilios.
Esta imágen tan clara que la economía de mercado nos ha facilitado, debe trasladarse al campo de la seguridad estratégica. Nuestros países no circulan en rutas demasiado congestionadas: es el lado positivo de nuestra marginalidad geoestratégica. Debemos aprovecharlo. Bien se puede pensar en un mecanismo de seguro compartido con aquellos vecinos cuyos vehículos mal conducidos puedan provocarnos bastante más que un abollón, y dar de paso tranquilidad a aquellos que poseen un modelo de automóvil más pequeño.
También es viable pensar que a través de estos mecanismos subregionales de prevensión de conflictos ( como el que pone en marcha la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea con sede en Viena), podría comenzar a articularse una S.E.R. de todo el continente, mucho más viable que el fenecido por"desuetudo" (10) Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Así, un mecanismo de seguro compartido en el Cono Sur debería depositarse (como un Instituto de Reaseguro) ante la OEA, e ir construyendo de ese modo un nuevo modelo hemisférico de seguridad estratégica.
Mucho es lo que ya hemos hecho en el Cono Sur en esta dirección. Los acuerdos de salvaguarda en materia de desarrollo nuclear con Brasil y de prohibición de fabricar armas químicas con dicho país y también con Chile alcanzados en los últimos dos años;los cinco simposios anuales de estudios estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos de Brasil y Argentina, extendidos luego a Uruguay y Paraguay, constituyen ejemplos de medidas de confianza mutua.

4.1. La dinámica de la construcción de un sistema de seguridad regional

Para avanzar en la construcción del modelo, es necesario pensar primero en la lógica de un sistema de seguridad mundial emergente. Luego, en la posibilidad de una seguridad estratégica regional,es decir, de prevenir la escalada de conflictos, eliminando tensiones entre fronteras y utilizando las experiencias internacionales sobre medidas de confianza mutua y cooperación militar. Y, finalmente, en la manera en que la defensa nacional de cada país, disminuídas las hipótesis de conflicto con sus vecinos y proyectadas poco a poco en hipótesis de confluencia entre ellos, se articula con aquella seguridad regional y, por esta vía, con el sistema de seguridad global.
En el sistema global mundial se articulan las relaciones de poder en todas las dimensiones -económicas, políticas, tecnológicas, estratégico-militares, culturales, etc.-. Es el campo específico de las relaciones internacionales, la manifestación práctica se concreta en el tipo de inserción (o exclusión) internacional y la consecuente política exterior de cada país, incluída muy especialmente su participación en los foros internacionales.
En el plano de los sistemas de seguridad estratégica regional, grupos de países que comparten intereses comunes en todas o algunas dimensiones del sistema global, articulan sus políticas de defensa para protegerlos mancomunadamente por medio de estrategias de confluencia militar. Es el campo específico de las relaciones estratégicas regionales entre los estados involucrados, cuya manifestación última es el posicionamiento estratégico y la consecuente políticas de alianzas defensivas (y/u ofensivas) de cada estado.
Por último, el plano de lo que se entiende por defensa nacional pertenece a la definición conceptual e instrumental propia de cada estado, y está muy condicionada por el tipo de inserción de los militares dentro de la estructura estatal y social, es decir, se constituye desde la evolución y estadíos de las relaciones cívico-militares.Pero en términos generales, históricamente la defensa nacional ha tenido como instrumento protagónico, aunque no único, a las fuerzas armadas y, en caso de guerra, a la ciudadanía constituída en reserva convocable. Y por tanto, su manifestación más acabada es el tipo de organización armada (y no armada) de defensa y la consecuente política militar -en el sentido de política institucional castrense- de cada estado. Sin perjuicio de que otras políticas sectoriales (producción para la defensa, defensa civil,economía "de guerra", negociaciones diplomáticas específicas una vez desatado el conflicto) también concurren a conformar a la defensa nacional.
La política exterior fija los límites de posicionamiento estratégico de un estado y de su política de alianzas, permitiendo el desarrollo de unas hipótesis de conflicto y/u otras de confluencia. Por fin, la política de defensa orienta a la política militar de un estado dandole un perfil y un rol a las fuerzas armadas.Es el modelo de las democracias consolidadas, donde la secuencia de sobredeterminación (no mecánica) de lo internacional, sobre lo estratégico y sobre lo militar, está jerarquizada desde la dimensión con mayores grados de libertad relativa -las relaciones internacionales de un estado-, hasta la última dimensión -la política militar del mismo estado- cuyas alternativas dependen, en mayor o menor grado, de las decisiones políticas en los niveles de las precedentes dimensiones.En síntesis:

a) relaciones internacionales/inserción internacional/política exterior:andamiaje del sistema de seguridad global;
b) relaciones regionales/posicionamiento estratégico:
andamiaje de los sistemas de seguridad estratégica regional;
c) relaciones cívico-militares/tipo de organización defensiva/política militar:
andamiaje de los sistemas de defensa nacional.

4.2. La lógica de la formulación de una política de defensa enmarcada en la seguridad regional.


La pregunta a formularse ahora, es cuál es la lógica con la cual un estado de la región debería plantearse hoy la formulación de una política de defensa. ¿Cómo comienza la lógica de la defensa nacional? La primera pregunta es: ¿qué se quiere defender?
La respuesta tradicional que surge a esta pregunta es que se trata de defender los "intereses nacionales". Aquí sin duda al aplicar esta receta globalizadora comienza otro debate sobre los mecanismos por los cuales un sistema constitucional moderno fija los intereses de una nación. Sobre todo en aquellas naciones como las nuestras, cuyos pueblos han padecido reiteradamente que, en nombre de los "intereses nacionales", se tomen decisiones que los afectan gravemente.
En el caso argentino,la ley de Defensa Nacional, aprobada en Abril de 1988 por los representantes del más del 90% del electorado y tras cuatro años de intensos debates parlamentarios, dice que la defensa nacional tiene como finalidad "garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación, y la vida y libertad de sus habitantes" (art.2º,2do párrafo).
No sin arduo debate se excluyó la propuesta de que también debía garantizar el "orden constitucional", en tanto esa misión quedaba reservada al campo de la seguridad interior o pública que incluye delitos anticonstitucionales -terrorismo, narcotráfico,etc.-y que corresponde de acuerdo al proyecto de ley de Seguridad Interior a punto de sancionarse, a los cuerpos policiales y de seguridad.
La lógica indica ahora que la siguiente pregunta es ¿de qué o de quiénes quiero defender estos intereses?
La respuesta es: de todo tipo de amenazas. En Argentina decimos que al campo de la defensa nacional le corresponde responder solo a las amenazas que impliquen el uso del factor militar contra agresiones de origen externo, siendo el resto de las amenazas propio de cada uno de los campos de la conducción política global del estado.
Surge ahora la pregunta:¿quién o quiénes pueden amenazar esos intereses?
Para responder esta pregunta, que implica finalmente la determinación de las hipótesis de conflicto, de guerra o de confluencia, debe seguirse también un camino determinado.Lo importante es saber que al final del camino deberá haber una forma de hacer que ese "alguien" prefiera sacrificar parte de sus propios "intereses nacionales" antes que enfrentar la propia capacidad de defensa, justamente cimentada para apoyar el logro de los propios objetivos de política exterior.
Para esto, lo primero que se debe hacer es analizar el marco dinámico del sistema global en el cual el país se encuentra hoy. Determinar allí las principales tendencias y estimar aquellas incertidumbres que cada día cobran un valor más relevante, como datos prospectivos, para orientar las acciones de inserción en el mundo.
Una vez realizados estos estudios, corresponde analizar el marco regional para identificar cuáles son, atendiendo a las realidades de los diferentes países, las posibilidades de inserción en el nuevo orden mundial prefigurado y las prioridades de acción de la región y subregión. Pero además, ello exige hacerlo sobre la premisa que la dinámica actual de los cambios reclama la generación de varias alternativas que, probablemente, deban ser jugadas en simultánea, y esa flexibilidad será la clave para saber aprovechar las escasas oportunidades de una inserción favorable a esos "intereses nacionales".
Sigue el estudio de la situación nacional del propio país. En el caso argentino en particular -pero creemos que esto se puede extender a la mayoría de los países de la región- resulta necesario analizar la magnitud de las transformaciones que se están produciendo al interior del propio espacio nacional, en particular la reformulación de modelos económicos-sociales con sus consecuencias político institucionales. Un punto clave en la concatenación posterior, es identificar los nuevos sujetos de poder sobre los cuales reconstruir el Estado-Nación con sus funciones reformuladas.
Ahora es recién cuando puede insertarse a este sujeto nacional en la región y en el mundo. Recién concluído este proceso se podrá determinar con cierto grado de certeza -o para decirlo más precisamente con una dosis de menor incertidumbre- el camino más útil para la construcción de una política de seguridad estratégica regional.

Atendiendo a lo expuesto hasta aquí, podemos decir que desde el punto de vista argentino, la consideración de todos los ítems de análisis nos lleva a creer viable en esta coyuntura histórica un sistema de seguridad estratégica regional en el Cono Sur, siempre que responda a las siguientes premisas:
1) Basarse en los nuevos conceptos de seguridad expuestos, más que en los conceptos de alianzas o sistemas colectivos de defensa.
2) No pretender ser una solución aislada de la subregión del Cono Sur, sino procurar su articulación junto a otros esfuerzos subregionales en el seno de la OEA.
3) No ser confrontativo sino complementario de toda iniciativa en materia de seguridad que la principal potencia hemisférica pueda eventualmente plantear en consideración.
4) No ser obra exclusiva de diplomáticos ni de militares, sino del trabajo mancomunado de las cancillerías, ministerios de defensa y estados mayores junto a la legitimación consensuada en los parlamentos.
5) Utilizar como herramienta fundamental las baterías de medidas de confianza mutua ampliamente desarrolladas a nivel teórico y práctico en la región.
De acuerdo con estas premisas, podrían desarrollarse una, varias, o en el mejor de los casos, todas las siguientes alternativas:
A) Definición por parte del poder político de los países de la región, de sus intereses comunes en materia de defensa y seguridad, atendiendo principalmente a la eliminación de los posibles focos de conflicto y a la armonización de las política de gasto militar y armamentos; y creación de una Conferencia Permanente de Seguridad y Cooperación del Cono Sur, como instrumentyo operativo de estas definiciones multilaterales y de la acción concreta para neutralizar hipotéticos conflictos que conlleven el peligro del empleo de la fuerza.
B) Creación de un Centro de Prevensión de Conflictos subregional cuya sede podría ubicarse en Asunción del Paraguay, al cual todos los países miembros del Mercosur y Chile aporten la información nacional. Este centro debería atender cuatro tareas básicas:
- Creación de un banco de datos de información estratégica de carácter estático de los países de la subregión (que permita quizás ahorrar la compra o por lo menos evitar los errores de los informes conteniendo dichos datos "secretos" entre nosotros- provenientes del SIPRI de Estocolmo, el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres o de las oficinas de desarme de la ONU).
- Receptar toda información dinámica sobre movimientos de unidades o sistemas de armas, cambio de condiciones de alistamiento, etc.
- Con toda la información reunida, impedir falsas percepciones de amenazas entre los países de la región, que puedan tener su origen y/o agravarse por recelos surgidos en relación con actividades de tipo estratégico militar de un vecino.
- Promover y desarrollar investigaciones, simposios, conferencias y todo tipo de eventos que coadyuven al desarrollo de un pensamiento estratégico común en la subregión. En particular se debe poner fuerte acento en el tema de las percepciones mutuas en los casos de países vecinos con antiguos problemas territoriales pendientes.
C) Promover desde los estados nacionales intercambios de tipo político y técnico entre los actores y expertos de las relaciones estratégicas miilitares.
D) Promover la cooperación de los estados de la región en materia de protección pública (como una concepción desgajada de las actividades de defensa civil, limitando a ésta a la salvaguarda de los ciudadanos en los casos bélicos).
E) Instrumentar la cooperación militar en materia de producción para la defensa, iniciando un proceso de unificasión de calibres y complementación en armamentos.