ALTERNATIVAS PARA EL LOGRO DE UNA SEGURIDAD COLECTIVA EN SUDAMERICA
Prof. Virginia Gamba-Stonehouse
Las percepciones de amenaza en la región, el futuro de las relaciones cívico-militares, y las bases para un sistema de seguridad colectiva en el siglo XXI, son planteados en esta exposición de la autora en la Reunión Subregional de Representantes de Institutos de Investigación y ONG organizada por el Centro Regional de las Nacionaes Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe del 27 al 30 de noviembre de 1989 (*).
Diferencias de las percepciones de amenazas entre América del Norte y América del Sur
Las percepciones de seguridad en los países del "Sur" y aquellos del "Norte" son divergentes en el mejor de los casos, y en sus aspectos más serios son contradictorias. Estas tendencias son de particular importancia al ser aplicadas a las Américas. Para analizar el "valor" gropolítico de SudamÎrica a fin de poder determinar el potencial de conflicto en la región -y por lo tanto, las opciones para determinar su seguridad colectiva- dos preguntas deben ser contestadas en forma separada: la importancia de la seguridad general de las naciones sudamericanas, tomando en consideración la posición e influencia de los Estados Unidos y su papel dentro del Sistema Interamericano de Defensa, por una parte; y por la otra, la visión tradicional de los países sudamericanos con relación a la importancia que dan a la seguridad individual como también a sus aspiraciones territoriales.
Durante décadas, las relaciones interamericanas en todos sus niveles han sido afectadas en forma dramática por problemas que no se consideraban como pertenecientes exclusivamente a la "seguridad" en su sentido más estricto. Los problemas tales como el papel cambiante de los militares; la pugna latinoamericana para conseguir su desarrollo, tecnologías y mercados; y las preocupaciones nacionales e individuales de cada país que se relacionaban con las amenazas a su seguridad y a sus aspiraciones, no han sido tomadas en cuenta en la formación y evolución del Ssistema Interamericano de Defensa cuya manifestación más concreta es la firma en 1947 del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) en Río de Janeiro (1).
El sistema interamericano de defensa originario surgió como consecuencia de la percepción de una amenaza común para las Américas, principalmente por el retorno de las potencias coloniales a la región después de haberse declarado la independencia. Empero, al desaparecer esta amenaza con los años, la cooperación para la seguridad entre los Estados Unidos y las naciones de Sudamérica, se hizo más laxa (2). Con la revolución cubana de 1959 el sistema recibió un nuevo impulso, principalmente por parte de Estados Unidos, pero esto tuvo por objetivo prevenir la aparición de otros gobiernos comunistas en América Latina.
Como la amenaza común se convirtió principalmente en una amenaza de carácter ideológico, ydado que sobre el sistema tenía mucha influencia el poderío de uno de sus miembros dentro del área intrenacional (Estados Unidos), las estructuras originales creadas dentro de este sistema de cooperación defensiva multilateral fueron rápidamente socavadas. Con el tiempo, las definiciones de amenaza y seguridad que caracterizaron la posición de Estados Unidos hacia América Latina, tomaron cada vez menos en consideración las definiciones que los países de América Latina daban a su propia seguridad, reemplazándolas por consideraciones que se referían a la influencia de Estados Unidos en el área. Como resultado, hoy día el Sistema Interamericano de Defensa tiene poca credibilidad e incluso los sistemas de valores que se dan y las percepciones que tienen sus miembros se han estado distanciando en forma inexorable (3).
Debe recordarse que, después del cambio en el ordenamiento mundial posterior a la Segunda Guerra Mundial, en las consideraciones de poder de las naciones industrializadas, aquellas áreas que como América Latina no representaban amenaza alguna para las superpotencias fueron "abandonadas". No se hizo mucho para atenuar las tensiones Norte-Sur surgidas por las necesidades de desarrollo de esos países después de la Segunda Guerra Mundial.
Como Históricamente América Latina se consideraba dentro del "área de influencia" de los Estados Unidos, ésta fue considerada como la superpotencia más vinculada a la política de la región (4). No obstante, en los Estados Unidos sólo se prestó atención hacia América Latina cuando surgía un problema específico, como fueron los casos de Cuba, Granada, Nicaragua y Panamá. Incluso entonces, la estrategia que se aplicó fue de una acción preventiva, no la de disuasión con su componente de prevención, como fue la estrategia normal aplicada en los casos de Europa y Asia. Como no se percibía la necesidad de emplear la disuasión, Estados Unidos no hizo esfuerzo alguno para mantener sus comunicaciones con los demás actores de este hemisferio, ni comprender su sistema de valores. Los focos problemáticos fueron resueltos uno a uno con la aplicación de medidas preventivas improvisadas -frecuentemente violentas- tales como intervenciones militares. Sin embargo, no se realizaron esfuerzos para poder conseguir una relación duradera que en primer lugar evitara esta clase de incidentes. (5)
Este mismo enfoque parece ser la base de la estrategia actual de prevención, en lugar de disuasión, que subyace la teoría del Conflicto de Baja Intensidad (CBI). Aunque obviamente una variación del concepto de Defensa y Desarrollo Interno (DDI) de fines de la década de 1950 y comienzos de la década de 1960, la teoría de CBI es parcialmente útil en el corto plazo pero no proporciona seguridad o estabilidad duradera en las regiones donde es aplicada. Podría sostenerse que ello se debe básicamente a que, a pesar del componente de "construcción nacional" (Nation-Building) del CBI, se trata en realidad de una estrategia y no de una política (6). Como la estrategia trata sobre "medios" y no con los "fines" la doctrina del CBI aplicada a América Latina sólo podría constituir el escalón más bajo de una política actualmente inexistente. Claramente, este es un círculo vicioso que no sólo alienta percepciones negativas entre las partes sino que alimenta la espiral de transferencias y adquisiciones de armas en y hacia América Latina.
Preocupaciones actuales sobre la seguridad en Sudamérica: Aspectos militares y no militares
1) Panorama de la situación actual
Al final de la década de 1980, encontramos una América Latina en crisis. Actualmente, tres de las naciones más prósperas (México, Brasil y Argentina) sufren trastornos económicos. Guatemala, Honduras y Costa Rica deben resolver no sólo la incertidumbre económica y la consolidación de sus democracias, sino también una relación muy difícil con sus vecinos, Nicaragua y El Salvador, que los obligan a militarizarse de acuerdo con sus propias percepciones y las de los Estados Unidos. Entre tanto, esos dos países vecinos se han militarizado y aislado, de ahí sus intereses en proyectar su experimento al exterior para romper el aislamiento. Panamá se debate en su propia pesadilla: problemas cívico-militares, la interrupción del sistema democrático, fluctuaciones en la presencia norteamericana y las conexiones internacionales del tráfico de drogas, así como también un resurgimiento del ultranacionalismo. Una importante intervención militar estadounidense en 1989 plantea nuevos interrogantes con relación a la justificación de las intervenciones militares por un lado, y por el otro, el futuro de los convenios sobre el Canal de Panamá.
Venezuela, Brasil, Argentina y Uruguay deben enfrentar situaciones alarmantes en países vecinos que amenazan desbordarse a sus propios territorios. Además, tres de estos cuatro países han experimentado agudos problemas cívico-militares, como también problemas económicos que acarrearon situaciones de desorden social y caos. Chile, aunque menos inestable hasta ahora, encara un futuro incierto dado que la influencia relativa de los militares después de las eleccioones de 1989 sigue siendo aún fuerte, y el control represivo de la política y la economía de ese país deberá relajarse en un futuro dentro de la democracia. Bolivia y Ecuador deben superar enormes desafíos económicos y sociales agravados por el narcotráfico y el terrorismo.
Perú y Colombia están enfrentando las peores crisis. En estos países el concepto mismo de Estado-Nación está en peligro. Ha comenzado un proceso de "feudalización", dejando casi nula la posibilidad de un control centralizado del país. En los últimos ocho a_4os han emergido algunos sectores o "grupos feudales", cada uno completamente autosuficiente. Estos grupos incluyen a terroristas, narcotraficantes, fuerzas policiales corruptas en muchos casos, delincuentes, y un sector empresarial y de élite. Todos ellos están logrando sobrevivir mediante la adqusición de economías paralelas autosostenidas y con sistemas defensivos (ejércitos ilegales, armas, etc.). De esta forma, todos ellos administran sus propios métodos paralelos de supervivencia. Todos ellos se mueven en círculos diferentes y han aprendido a sobrevivir e incluso a prosperar en medio del caos.
Las fronteras territoriales están comenzando a desaparecer a medida que muchos de estos grupos "feudales" se asocian con sus similares en el exterior. La acapacidad del gobierno para ejercer un control centralizado está siendo minada velozmente. Por otra parte, el deseo de la actual administración estadounidense de controlar el tráfico de drogas ha puesto a veces a estos gobiernos latinoamericanos en una encrucijada, como lo demostró la aguda crisis suscitada por la decisión de Estados Unidos en enero de 1990 de enviar una fuerza militar a aguas aledañas a Colombia, sin un acuerdo previo sobre esto, e inmediatamente después de la intervención militar en Panamá.
Parecería que América Latina está dividida en dos campos: aquellos países que no tienen posibilidad de controlar sus propios destinos, y en donde la violencia está al orden del día, frente a aquellos otros con gobiernos débiles que luchan por consolidar el régimen democrático a la vez que hacen frente a vecinos inestbales, el desborde de las tendencias vecinas a una "feudalización" y crisis económicas que amenazan desestabilizar su propia existencia. Precisamente porque la situación es tan seria, la presión a favor de la cooperación e integración regional es más fuerte que nunca. Jamás se han creado tantos mecanismos ad-hoc de comunicación como en los años recientes. Son ejemplo de ello: el Proceso de Contadora y su Grupo de Apoyo, el acercamiento entre Brasil, Argentina y Uruguay; los acuerdos argentino-chilenos para aumentar la integración y reducir los conflictos, etc.
Pero todo esto parecería inadecuado debido a la ausencia de un reconocimiento y ayuda internacional sobre la base del largo plazo. Se requiere urgentemente una política intrenacional que fomente y promueva mejores comunicaciones, grupos de trabajo y mecanismos de cooperación multilaterales a nivel tanto económico como militar. Al mismo tiempo, se requiere urgentemente el reforzamiento de gobiernos débiles pero democráticos por un lado, y por el otro, la represión de las tendencias extra-gubernamentales negativas -tales como la actividad subversiva y el narcotráfico.
El fortalecimiento de la democracia es claramente el más importante de los dos enfoques, porque exige una política preventiva para evitar las consecuencias de una crisis incontrolable. Este enfoque conduciría a la consolidación de la democracia en el hemisferio, ya que ayudaría a los gobiernos débiles a fortalecer las instituciones democráticas. este proceso de reforzar las instituciones puede lograrse sólo mediante el establecimiento de comunicaciones estables, relaciones cívico-militares positivas, y una activa participación cívica. Más aún, como todas estas naciones son débiles, existe una fuerte tendencia a crear o revisar las organizaciones regionales de cooperación existentes, tales como el Sistema Interamericano de Defensa y la Organización de Estados Americanos, y a desterrar de la región cualquier factor agravante externo que pudiera inducir a la confrontación.
En el segundo enfoque -de la contención- uno de los problemas más importantes es la más óptima utilización de las fuerzas armadas de la región. Este es un tema importante, ya que los procesos de integración económica y cultural son promovidos por la existencia de un mecanismo militar conjunto, abierto y a la vez operativo, que permita descartar las sospechas tradicionales de expansión geopolítica. En la misma medida, la coordinación entre las fuerzas armadas puede reducir la necesidad de adquisiciones individuales y evitar la duplicación de los esfuerzos. Se puede desacelerar efectivamente la carrera de armamentos. LAs alianzas de esta clase pueden también consolidar la democracia hemisférica, puesto que sólo países democráticos serían aceptados como miembros.
Ningún país de América Latina es lo suficientemente fuerte como para enfrentar solo los problemas de seguridad presentes y del futuro, lo que genera la necesidad de una integración eficaz, incorporando al instrumento militar en los lugares donde fuera necesario y posible, reforzando de esta manera la democracia. Esto proporcionaría a los militares un papel externo válido, alejándolos de la tentación de intervenir en la política. Una paradoja moderna de la política sudamericana es que, precisamente en momentos en que se hacen necesarias más medidas de seguridad frente a los problemas del narcotráfico y la subversión, las demo9cracias nacientes sienten un temor paralizante en otorgar mayor poder o un liderazgo a los militares de sus propios países. Todo esto se reduce en un enorme problema respecto a las relaciones cívico-militares, cosa que requiere medidas de fomento mutuo de la confianza y de visión política en el manejo del instrumento militar.
Otra paradoja es que, precisamente porque la administración Bush en los Estados Unidos ha tenido una participación militar tan activa en Centroamérica y en la región andina durante fines de 1989 y los comienzos de 1990, los países sudamericanos han sentido una necesidad urgente para integrar sus esfuerzos y cuidar la seguridad de sus fronteras con su propio personal, ayudando así a restablecer las relaciones cívico-militares que habían sido erosionadas.
2) Definición de las preocupaciones sobre la seguridad
La percepción sudamericana de sus problemas de seguridad está basada en sus propios objetivos y aspiraciones regionales, sus necesidades básicas y sus sistemas de valores, así como en sus definiciones propias de lo que constituye una amenaza. Se infiere que estos valores no son frecuentemente compartidos por los otros actores regionales y extra-regionales como Estados Unidos y las naciones europeas. América Latina como tal es un continente desprovisto de fronteras con otras potencias importantes, fuera de Estados Unidos; el valor estratégico de esta subregión debe abarcar tanto la masa terrestre como los mares circundantes. Debe mencionarse, asimismo, la preocupación latinoamericana por los problemas vinculados al desarrollo y a la adquisición de tecnología para el futuro. Los problemas económicos y sociopolíticos del desarrollo están influyendo fuertemente en los organismos con poder de decisión dentro de la región.
Por estas razones, las realidades y las tendencias de la región deben considerarse en dos niveles: el primero tiene que ver con las percepciones comunes de problemas e inseguridades para el futuro que son compartidas con otros países y regiones en desarrollo, y el segundo con las percepciones de la región específica. Uno de los problemas básicos que afectan a la América Latina, y que es compartido por otras regiones subdesarrolladas, es la inseguridad relativa al impacto de la ciencia y la tecnología para el futuro desarrollo.
Esta inseguridad se manifiesta en los niveles del desarrollo y de la geopolítica. En el primero, las naciones perciben que la clave de su éxito futuro descansa en mantener abierto algún tipo de competencia en la vanguardia de la carrera tecnológica, pues la tecnología es percibida como la "moneda de poder" del futuro. En los niveles geopolíticos, esta inseguridad ha llevado al "aseguramiento excesivo" del territorio, pues se percibe que regiones enteras están atravesando una revaluación estratégica que podría convertirlas en una "moneda de poder" en la relación Norte-Sur. Todas las áreas que tienen un punto de acceso geográfico, tales como canales, estrechos y pasos, están siendo revaluadas y aseguradas. Por la misma razón, las naciones en vías de desarrollo están intentando denegar este acceso a las potencias industrializadas.
Por lo tanto, es posible aplicar en América Latina esas tendencias generales en la seguridad Norte-Sur. Esto se demuestra con la renovada importancia del "control" del Canal de Panamá por el Gobierno de Panamá hasta la intervención norteamericana de 1989; el ímpetu renovado por Venezuela para establecer su área de influencia en el Caribe; el impulso de Argentina y Brasil por controlar y conservar el Atlántico y la Antártida; los esfuerzos de los países del Cono Sur para desarrollar la energía nuclear en forma conjunta, como también el suministro de armas -consideradas como las dos áreas en que podrNan mantenerse al frente de la carrera tecnológica-; la rivalidad para establecer reservas en la selva por países como Colombia, Perú y Brasil -con los problemas consiguientes de incursión en territorios de los carteles del narcotráfico, y las consecuencias ambientales al establecer dichas reservas; y finalmente, el interés de la región en asegurar el acceso a sus plataformas continentales, sus mares territoriales y las riquezas de la Antártida.
Pero estos países no pueden apoyar estos objetivos si, ahora que están débiles e inseguros, deben enfrentar una voluntad que los desafía. De allí surge la necesidad de "extraer" a la región latinoamericana del conflicto Este-Oeste -por ejemplo, resolver el conflicto centroamericano, problema que está fuera del Sistema Interamericano de Defensa, achicar la presencia estadounidense en la región, así como eliminar la presencia británica en el Atlántico Sur-; la subregionalización del área sin una presencia significativa de cualquiera de las potencias, incluyendo Estados Unidos; y se hace evidente la necesidad de controlar el caos interno como también la acción de los grupos paralelos. Por lo tanto, poco debe extrañarse que los países latinoamericanos hayan protestado vigorosamente por las intervenciones militares en su región.
Después de demostrar que algunos problemas de seguridad en la región no son específicamente propios, sino que comparten el criterio de otras regiones en desarrollo, es igualmente importante enumerar la preocupación por la seguridad exclusiva de los países sudamericanos. En relación a esto, es posible indicar que hay dos grupos reconocidos de amenazas en Sudamérica: los "militares" y los "no militares". Al mismo tiempo estos dos tipos de amenazas sufren un cambio si se considera también si el marco temporal es al largo o al corto plazo.
3) Amenazas no-militares a la seguridad
Los problemas no militares que afectan hoy a la región se refieren a:
a) Incertidumbre con relación a las opciones futuras: Esto tiene que ver con la percepción del "endurecimiento" de los mercados internacionales; la denegación de opciones tradicionales para el desarrollo progresivo de las naciones; la percepción de la revaluación de sus recursos naturales y de sus extensos territorios para un futuro; como también las dificultades para la trasnferencia de tecnologías y/o desarrollo. Además, debe agregarse, la inseguridad se refiere a la percepción de un orden mundial cambiante: la declinación del poder individual de las dos potencias mundiales tradicionales y el desarrollo de bloques regionales de naciones, con un relativo poder y autosuficiencia.
b) Problemas económicos: Problemas como déficits, deuda externa y el presupuesto nacional se consideran problemas básicos para la seguridad de América Latina. Las medidas de austeridad impuestas, sin embargo, no son tanto el producto de decisiones firmes, sino de impotencia ante la necesidad de obtener créditos de organismos como el FMI. La consecuencia directa de la crisis económica es el deterioro de una condición económica ya erosionada, que permite la emergencia del ultranacionalismo, así como de la subversión y la revolución.
c) Temor al aislamiento: Este temor es general; intensifica la perceopción de la necesidad en detener los efectos de los desbordes de la competencia extraregional; la necesidad de proteger y asegurar las áreas de recursos y crecimiento potenciales para el futuro (tales como el mar y la Antártida); la necesidad de dar a la región alternativas de comunicación con el resto del mundo, si se viera que los Estados Unidos persiguen una línea propia de intereses ajenos a la América Latina; y la necesidad de asegurar una tecnología autóctona, a fin de enfrentar el futuro con cierto nivel de autosuficiencia.
El temor al aislamiento se agrava por la falta de socios comerciales, acceso a los mercados y/o contactos políticos. También predomina el temor al aislamiento a niveles de seguridad militar. La falta de credibilidad del Sistema Interamericano de Defensa y la falta de fe percibida en el compromiso estadounidense con relación a la defensa de América Latina (como se vio en la guerra de las Malvinas/Falklands), también el temor a intervenciones militares en la región, generan la necesidad de comenzar a desarrollar mecanismos ad-hoc para compensar esta deficiencia y poder brindar seguridad. De aquí el apoyo regional al proceso de Contadora, las razones detrás de las propuestas de desmilitarización hecha por los cinco presidentes para Centroamérica y el establecimiento de una Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur, más el acuerdo de los presidentes andinos sobre el control del tráfico de drogas.
4) Amenazas militares a la seguridad
Esta dimensión militar abarca tanto problemas geopolíticos como problemas de seguridad aún vigentes. Las amenazas militares pueden ser encasilladas en dos amplios renglones: a) amenaza al futuro del propio Estado-Nación y b) posibilidad de un conflicto externo directo y/o la internacionalización de conflictos entre terceras partes. Debe observarse sin embargo que el nivel de complejidad de los problemas en la región hace que incluso las amenazas "militares" presenten componentes no militares y viceversa.
Largamente, la amenaza más importante a la seguridad hoy día es la amenaza para el futuro del propio Estado-Nación. Esta amenaza tiene diferentes dimensiones, incluyendo:
a) El proceso de involución, mediante el cual el poder centralizado del gobierno es erosionado por la aparición de grupos autosuficientes de intereses en cada nación, tales como: carteles del narcotráfico, las guerrillas y la delincuencia común. Estos tres grupos han proyectado su propia capacidad en términos económicos y militares, y han forzado una reacción tanto por parte de los servicios de seguridad (principalmente la policía), como también de las élites industriales/gubernamentales en cada uno de los países. Estos grupos son autosuficientes, mantienen economías paralelas, y han diseñado sus propios códigos de conducta. El efecto de desborde de estos grupos "feudales" posibilita que cada grupo se vincule con su contraparte en el país vecino, haciendo que las fronteras sean inútiles. Este proceso es predominante en las regiones andinas, principalmente en Bolivia, Perú, Ecuador y Colombia. Los efectos de este desborde están siendo sentidos ahora en algunos países de Centroamérica y de Sudamérica, causando violentas reacciones en Estados Unidos.
b) Los problemas económicos que se relacionan con la deuda externa, la falta de inversión extranjera, medidas de austeridad, la erosión de la industria local, la emigración masiva, y la pérdida de mercados internacionales. Estos problemas no sólo están poniendo en riesgo en forma directa el proceso de democratización en América Latina, sino que están desestabilizando la esencia del Estado-Nación -como se ha podido ver en su forma más leve en Venezuela y en su extremo en el populismo en el Perú y la iliquidez de Argentina-. Estos países estaban sufriendo ya una crisis socioeconómica de desarrollo cuando enfrentaron la crisis económica internacional de 1982.
La crisis económica actual no permite la institucionalización, el reforzamiento de los organismos gubernamentales, ni incentivos a la productividad. Ha llevado la inseguridad, resentimiento, justificación para la subversión, e incipientes políticas nacionalistas/regionalistas que buscan el aislamiento. Sin embargo, el aislamiento es visto como un objetivo negativo, ya que truncaría las posibilidades de crecimiento y desarrollo.
Cuando el problema de la crisis económica y de las medidas de austeridad es considerado a la luz de las ventajas "económicas" de un sistema de economía alternativa, como los basados en el narcotráfico, mucha naciones, grupos e individuos hallan difícil abstenerse de este último curso de acción.
c) La tendencia a la redemocrayización misma afecta las relaciones cívico-militares y restringe la posibilidad de contener la violencia. Los militares son vistos como una influencia negativa, considerados como sujetos a la influencia de Estados Unidos -a través de doctrinas que les otorgan la justificación pasiva para administrar el país y reprimir la violencia-, como opositores políticos que exigen un presupuesto imposible de ser asignado en las circunstancias vigentes.
La falta de fe y de confianza predominantes en las relaciones cívico-militares; la ignorancia de los civiles sobre problemas de defensa; el desconocimiento por parte de los militares de conceptos estratégicos contamporáneos y el papel moderno del instrumento militar; adicionado al ataque de la subversión, han producido una cooperación cívico-militar ineficaz y promovido la impaciencia militar respecto a los procesos civiles, así como a su relación con los Estados Unidos.
Paradójicamente, en momentos en que la amenaza a la seguridad derivada de la reemergencia de la actividad guerrillera, como también por parte de los carteles del narcotráfico alcanzan un auge sin precedentes, la posibilidad de aplicar la fuerza gubernamental para contener tal violencia se encuentra en su nivel más bajo.
d) La falta de sistemas de gobierno eficaces a nivel intersectorial: La reemergencia de la democracia en países que carecen de instituciones fuertes ha generado desconfianza en los sistemas gubernamentales, que son vistos básicamente como superficiales, carentes de coordinación, como también de una implementación eficiente para llevar a cabo planes orgánicos. La falta de instituciones eficientes, de comunicaciones intersectoriales, de relaciones cívico-militares, y del concepto de responsabilidad política ha generado problemas en la distribución de los recursos, duplicación de esfuerzos, malentendidos y ausencia de una verdadera participación civil.
En este aspecto, un factor importante es que el sector privado, lo mismo que la clase media, están siendo reducidos en América Latina. Debe agregarse a esto la falta de comprensión del papel de los Organismos No Gubernamentales (ONG), y del sector privado, por la falta de educación sobre los procesos de participación cívica de la población. La segunda amenaza con un "componente militar" que es percibida por las naciones de América Latina como afectando su futuro tiene que ver con el conflicto e influencia externa. Aquí la noción de que existen actores internacionales que intentan explotar y promover sus intereses, en momentos que las naciones del grupo se consideran débiles, ha tomado cuerpo entre aquellos con poder de decisión.
Según esta percepción de amenaza las naciones latinoamericanas deben mantener y controlar eficazmente sus recursos presentes y potenciales -de ahí el afán por controlar el mar alrededor de Sudamérica y puntos de acceso-, deben también eliminar de sus territorios la dimensión del conflicto Este-Oeste, de ahí el esfuerzo por impedir bases militares extranjeras en sus territorios; deben neutralizar la intervención directa o indirecta en sus países -de ahí la necesidad que sienten de manejar a los Estados Unidos a distancia prudencial-; y deben anular el aislamiento económico y tecnológico impuesto por terceras partes -de ahí la voluntad de continuar costosos proyectos como los de energía nuclear e industrias de armamentos.
De igual importancia son los problemas relacionados con la utilización del territorio por elementos que podrían producir conflictos con terceras partes, o internacionalizar un conflicto vinculado a otras naciones -de ahí la iniciativa de los cinco presidentes en Centroamérica relacionada a los "luchadores de la libertad" apoyados por Estados Unidos, el repudio a la acción militar estadounidense en Panamá y en aguas colombianas, y el deseo de desmilitarizar el Atlántico Sur mediante la creación de una Zona de Paz y Cooperación.
Así, pues, la introducción de los elementos mencionados agrava antiguos conflictos territoriales y preocupaciones geopolíticas, tales como el aislamiento, los problemas relacionados con el desarrollo y los recursos, y la amenaza de inestabilidad interna causada por la actividad guerrillera y el narcotráfico -quizás el mejor ejemplo de cómo se percibe esta amenaza de "conflicto territorial" radica en el valor geopolítico diferente aplicado en el Atlántico Sur y a la Antártida después de 1982 por los países del Cono Sur.
Por todas las razones expuestas, es importante intentar descubrir si Sudamérica tiene un valor estratégico particular reconocido a nivel regional y global.
VALOR ESTRATEGICO DE SUDAMERICA
Para determinar el valor estratégico de la región, es importante analizar tanto la masa terrestre como las áreas marítimas del subcontinente. A tal efecto, se analizarán primero los valores marítimos del Cono Sur -el Pacífico Sudoriental y el Atlántico Sudoccidental-; luego se analizarán los valores aplicados a la masa terrestre de la Región Andina.
1) Pacífico Sudoriental
En términos estratégicos, las vías marítimas latinoamericanas a lo largo de la costa occidental de Sudamérica son las menos importantes para los Estados Unidos, el principal actor hemisférico en las Américas. Estas vías no constituyen una ruta importante de tráfico marítimo, aunque son utilizadas para el transporte de algunas materias primas importantes, como estaño de Bolivia y cobre de Chile y Perú. Sin embargo, ningún país de la costa occidental es el proveedor principal de materia prima alguna a Estados Unidos. La preocupación principal que tienen las potencias extrarregionales en cuanto a la seguridad de sus vías marítimas de la costa occidental de Sudamérica se centraliza en su importancia para el transporte militar, en primer término, y para las actividades del tráfico de drogas, en segundo término.
Estados Unidos podría considerar estas vías sólo en el caso de necesitar trasladar una parte importante de su armada del Atlántico hacia el Pacífico, o viceversa, sin necesidad de navegar a través del Océano Indico y el Canal de Suez, o alrededor del Cabo de Buena Esperanza. Sin embargo, el traslado interoceánico de unidades navales norteamericanas ocurre rara vez y afecta sobre todo a los supercargueros (7). La experiencia pasada -principalmente durante la Guerra de Vietnam- parece indicar que, en caso de una crisis futura en el Atlántico Oriental o en el Mediterráneo, la ruta más corta para un carguero estacionado en el Pacífico Occidental sería la inversa, esto es, navegando hacia el Oeste y evitando la costa occidental de Sudamérica.
Considerando la eventualidad de que el Canal de Panamá fuera cerrado debido a una crisis de seguridad, las vías marítimas de la costa occidental de Sudamérica adquirirían una cierta importancia adicional, pero no demasiado. La distancia adicional que representaría esta contingencia daría también más vulnerabilidad a un ataque submarino en alta mar y desalentaría el uso de esta ruta, salvo para los cargamentos de baja prioridad. Si por una eventualidad aún más grave, el Canal fuera cerrado y los Estados Unidos se vieran comprometidos en una guerra importante donde tuvieran que retirar unidades del Pacífico para concentrar sus fuerzas en la defensa de la OTAN, entonces parte de sus flotas podrían utilizar la costa occidental de Sudamérica para trasladarse del Pacífico Occidental al Atlántico Norte. (8)
Resumiendo, la mayoría de los analistas y estrategas políticos convienen en que la importancia estratégica de las vías marítimas de la costa occidental de Sudamérica es bastante modesta, excepto quizás por el uso ilegal que podrían darles actores tales como los narcotraficantes. Su importancia se minimiza, haciéndose casi insignificante al compararlas con otras rutas marítimas alrededor de América Latina.
Respecto a los países afectados directamente por cualquier cambio dentro de la estructura sudamericana relacionada con el Pacífico Sur, el problema no se limita a consideraciones de carácter estratégico. La dimensión de su valor es mucho más compleja. Debe tomarse en cuenta que en la costa occidental de Sudamérica, son los cuatro países en la región que están más comprometidos en disputas territoriales. Los que poseen las únicas bases insulares en el Pacífico Sudoriental son Ecuador y Chile, al proyectar su soberanía sobre las islas Galápagos, Pascua y Juan Fernández. Sus economías, especialmente las de Perú y Chile, son dependientes de sus vías marítimas para poder exportar sus materias primas por un lado, y por el otro, para poder explotar sus recursos pesqueros, los cuales constituyen un porcentaje importante de sus economías. Geopolíticamente, el Perú y Bolivia guardan rencor hacia Chile como resultado de la Guerra del Pacífico de 1879; además, el Perú y el Ecuador tienen pendiente una disputa fronteriza. Por lo tanto el valor estratégico de la costa occidental de Sudamérica debe tomar en cuenta el potencial de conflicto marítimo de la región.
Políticamente, la influencia que tanto el Perú como Chile ejercen en el mar se refleja en el equilibrio regional total del balance de poder de la zona. Las economías de estos dos países, pero especialmente la del Perú, dependen en alto grado de la explotación y control de sus mares territoriales. Además, el hecho de que la Cuenca del Pacífico en su totalidad haya sido revaluada estratégica y económicamente por las potencias industrializadas del mundo otorga importancia a estos países, cuya inseguridad acerca de su futuro y el aislamiento general de los mercados primarios hace que los países industrailizados se dirijan hacia el Oriente en busca de alternativas.
El acceso al mar y su uso interesan también actualmente a grupos no gubernamentales, como guerrilleros y narcotraficantes, quienes se benefician por la falta de un control centralizado y de patrullajes adecuados en esas vastas vías costeras. Argentina y Brasil, aislados en la costa del Atlántico, reconocen la importancia latente de estas vías marítimas sudamericanas en el Pacífico Sur, y ambas se empeñan en abrirse salidas en los países de la costa del Pacífico que les permitan el acceso directo a ese Océano. Bolivia es el actor crucial en estos planes, no sólo por la posibilidad de alcanzar externamente alto grado de influencia en ese país, sino también por el grado razonable de éxito que puede ofrecer en el futuro próximo obtener una "salida al Pacífico" en la región.
El conflicto geopolítico abierto más importante e interesante en este litoral es el reclamo centenario de una salida al Pacífico por Bolivia -que perdió este territorio como resultado de la desastrosa guerra con Chile en 1879, en la cual el Perú también perdió considerable territorio (9). A medida que la situación interna y económica en los Andes se deteriora, lindando con el desorden y la anarquía, poseer bases confiables en la costa sudamericana del Pacífico se convierte en un aspecto muy valioso.
Chile es claramente el país con mayor control de su proyección marítima. Un país que domina el acceso a ambos océanos desde 1985, y que en el pasado ha tenido conceptos bien definidos sobre su aislamiento y su política, enfrenta ahora un futuro incierto ante la restauración de la democracia y la posibilidad de ser alcanzado por el efecto del desborde del desorden de los países vecinos. Bolivia parece ser nuevamente la opción preferida por la mayoría de los países regionales en la larga pugna por influencia y proyección hacia el Pacífico. Históricamente, los países aledaños a Bolivia han competido entre sí por alcanzar un alto nivel de influencia en los asuntos y en el futuro de esa nación andina (10). Igualmente, el reclamo boliviano de una salida al Pacífico no ha caducado, y en años recientes se han dado varias soluciones, negociaciones y conversaciones con los países comprometidos en el asunto. La futura obtención de una salida al mar por parte de Bolivia modificaría no sólo el valor estratégico de ese país, sino el de los países con los que Bolivia mantuviera las mejores relaciones. (11)
2) La costa occidental
Para los geopolíticos latinoamericanos el valor estratégico del Atlántico sudoccidental tiene dos dimensiones: uno real y otro percibido. La línea perpendicular imaginaria que divide el Atlántico Sur en la porción africana, y sudamericana, también divide las consideraciones de valor estratégico. Existe una asimetría entre el valor estratégico superior de la costa africana del Atlántico Sur y el valor muy distinto otorgado al occidente de la longitud 20 Oeste hacia la costa de Sudamérica.
El Atlántico Sudoriental es percibido como más importante estratégicamente que la parte occidental de ese océano. Sin embargo, el valor percibido, aunque muy inferior al lado africano, también muestra asimetrías. Existen tres áreas de valor potencial: la porción occidental sudamericana de los "Estrechos del Atlántico" (Atlantic Narrows); los puntos de acceso al sur entre el Pacífico Sur y el Atlántico Sur, y entre el Atlántico Sur y la Antártida; y finalmente, la plataforma continental que incluye las bases insulares en el Atlántico Sudoccidental.
La primera se refiere a la posición brasilera sobre los "Estrechos del Atlántico": el "nororiente estratégico" del Brasil. La posición geográfica del Brasil permite dominar parte del tráfico entre el Caribe y Africa, y también controlar el pasaje entre el Atlántico Sudoriental y el Atlántico Norte en los "Estrechos" (12). Sólo esta área, de las tres mencionadas, tiene una dimensión militar potencial, ya que es revalorizada sobre todo teniendo en consideración los problemas de seguridad. La percepción del valor de esta posición geográfica por parte del Brasil ha significado que en ese país se haya intentado demostrar durante décadas su dominio en la periferia de la OTAN dentro de una posición prooccidental. El valor de esta primera área del Atlántico Sudoccidental es por lo tanto más bien un valor percibido que real.
Indudablemente, en esta parte del Atlántico Sudoccidental, el Brasil es el único actor y por ende la posibilidad de conflicto sobre este punto "estratégico" no existe dentro de un nivel regional (13). Son tres los convenios internacionales que se relacionan con esta área: en la periferia, la OTAN -porque colinda con esa zona-; y directamente, la región es parte de la Zona de Seguridad Americana, según se define en el artículo 4 del TIAR, para la defensa colectiva de la región contra una agresión extraterritorial; y el Tratado de Tlatelolco para la No Proliferación de Armas Nucleares en América Latina -aunque ni Brasil ni Argentina lo han ratificado.
Aparte de estos tratados, existen otros acuerdos de seguridad subregionales -diseñados como partes operativas del sistema de seguridad más amplio de la OEA-, tales como el Comando del Area Marítima del Atlántico Sur (CAMAS). Brasil y Argentina se alternan el comando de este sistema cada dos años y cada país miembro tiene su propio Control Local de Operaciones Oceánicas (COLCO), y que representa a las organizaciones militares-navales, las cuales integradas forman el CAMAS para el control y patrullaje del Atlántico Sur, así como la realización de operaciones conjuntas. Es importante señalar que las islas Malvinas/Falklands se encuentran dentro del área bajo jurisdicción del CAMAS y están comprendidas dentro de sus intereses de seguridad regional.
De las dos otras áreas del Atlántico Sudoccidental que podrían ser consideradas de valor estratégico potencial, pero no necesariamente con valor de seguridad o militar -como la anteriormente indicada-, la segunda en importancia es el "diamante" geopolítico de Tierra del Fuego. Aquí se encuentran las dos rutas que conectan el Pacífico y el Atlántico, así como la ruta más corta entre el continente y la Antártida. Hay tres naciones que dominan esta posición: Chile, Argentina y el Reino Unido (a través de las islas Malvinas/Falklands y sus dependencias). El valor estratégico de esta parte del Atlántico Sur (y del Sub-Antártico) es multidimensional; los valores reales descansan en el hecho de que los puntos de acceso al Pacífico/Atlántico, el Estrecho de Magallanes, el Canal de Drake, y el Canal del Beagle tendrían que soportar el peso del tránsito interoceánico en caso de cierre del Canal de Panamá, o de un conflicto Este-Oeste, que hiciera necesario el uso militar de estas vías de acceso. (14)
La importancia de esta zona es manifiesta pero no debe ser exagerada, primero porque el tránsito efectivo a través del Canal de Panamá es hoy de relativamente escaso valor estratégico; y segundo, porque el peor escenario representado más arriba "dependería" de una supuesta situación catastrófica en Centroamérica, por la cual los Estados Unidos hubieran perdido totalmente el Control del Canal. El país situado en posición ostensiblemente más ventajosa para beneficiarse de los accesos sureños es Chile (15), ya que tiene puntos de control en el Estrecho de Magallanes, el Canal de Beagle y el Cabo de Hornos. El segundo actor mejor colocado es el Reino Unido a través de sus bases insulares en el Atlántico Sur; y, finalmente, Argentina ofrece puntos de contacto en Tierra del Fuego y la costa patagónica.
Otra dimensión del valor de esta segunda región estratégica del Atlántico Sudoccidental es la de los recursos, reales y potenciales. De todas las regiones del Cono Sur, esta es rica en petróleo y gas. Aquí los países mejor situados para la exploración y explotación de estos recursos son Argentina y Chile, puesto que las condiciones de las islas Malvinas/Falklands per se no permiten la explotación comercial inmediata de este recurso.
El tercer valor de esta área es porque domina el paso más angosto entre la masa continental de Sudamérica y la Antártida. No es difícil comprender por qué Argentina, Chile y el Reino Unido se disputan el punto de tránsito y de apoyo para las expediciones antárticas de terceros, así como el nexo principal para las comunicaciones entre la Antártida y el resto del mundo. Nuevamente, éste es un valor percibido, puesto que la idea de convertirse en un país "clave" para el acceso a la Antártida ha estado presente en los textos geopolíticos de los países del Cono Sur desde hace algún tiempo. Como el desarrollo futuro de la Antártida es cuanto menos incierto, estos tres países desean mantener la situación geográfica privilegiada que poseen en la región. (16)
En el contexto de este tercer valor de "acceso interoceánico" es posible encontrar varias contradicciones: la primera es la proximidad de esta región a los límites del Tratado Antártico, un tratado diseñado para mantener la Antártida libre de controversias, conflictos y armas, haciendo de esta región una zona desmilitarizada al sur del paralelo 60 S. Este punto se antagoniza con el elemento militar y de seguridad potencialmente presente en la defensa del acceso Pacífico-Atlántico, y con el potencial conflicto sobre territorios y recursos existentes entre los tres actores de la región: Argentina, Chile y el Reino Unido. Como se señala a menudo, la presencia militar en las islas Malvinas/Falklands es demasiado próxima a la zona desmilitarizada del Tratado Antártico para dar tranquilidad en este aspecto. Para agravar las cosas, tanto el TIAR de 1947 -que es un acuerdo de seguridad, y por lo tanto, potencialmente militar- como el Tratado Antártico de 1959 -que promueve la exploración pacífica del continente bajo un régimen desmilitarizado y desnuclearizado- comparten la misma área geográfica, ya que el límite sur del TIAR no es el paralelo 60 S, sino el Polo Sur.
El valor multidimensional de esta segunda región del Atlántico Sudoccidental abarca una cuarta y última pregunta: el potencial de conflicto y guerra. De todas las regiones del Atlántico Sudoccidental, las tensiones se han concentrado en ésta en particular: disputas fronterizas entre Argentina y Chile, primero sobre la cuestión del Estrecho de Magallanes y posteriormente sobre las islas al sur del Canal de Beagle, que han lesionado las relaciones entre ambos países y casi dieron lugar a una guerra en 1978. Un Acuerdo de paz ha sido firmado ahora por ambas partes, pero la esencia de esto no significa que se ha eliminado finalmente el conflicto en potencia dentro de la región. En lo que respecta a las islas del Atlántico Sur, las disputas territoriales entre el Reino Unido y la Argentina sobre la soberanía de las islas Malvinas/Falklands, Georgia y Sandwich del Sur, no sólo tienen una antigüedad de dos siglos, sino que dieron lugar a una guerra en 1982 (17). Argentina y el Reino Unido, además, rompieron relaciones y este último país ha establecido una base militar en la región. Sólo en 1989 ambos países acordaron reanudar relaciones bilaterales, pero el problema está lejos de haber quedado resuelto.
La última de las tres regiones con diferente valor estratégico potencial en el Atlántico Sudoccidental es la situada directamente frente a las costas de Argentina y Uruguay, que se extienden sobre la plataforma continental argentina. Aquí el valor principal es el potencial de la futura explotación de recursos renovables y no renovables. Estos valores de recursos reales y potenciales también está afectado por el cambiante régimen de jurisdicción marítima en el orden internacional; avances tecnológicos que permiten la explotación de recursos que hubiera sido difícil usufructuar comercialmente en el pasado; y la naturaleza de los conflictos territoriales en el área que han sido "proyectados" a los mares circundantes -por ejemplo, la disputa territorial sobre las islas Malvinas/Falklands condujo a una guerra en 1982, pero también condujo en 1986 a un conflicto de intereses en el mar por la disputa pesquera que se produjo entonces, y que es en la actualidad el tema central de las negociaciones iniciadas en 1989-. Considerando la naturaleza cambiante de las jurisdicciones aplicables al mar, vale indicar que todas las naciones ribereñas del Cono Sur han aceptado el límite de las 200 millas y hecho declaraciones sobre la soberanía de esas zonas marítimas. Pero aunque la zona económica exclusiva de las 200 millas es aceptada por todos, se están propugnando mares nacionales mucho más extensos, que enlazan territorios continentales, posesiones insulares y reclamaciones antárticas, complicando así el cuadro internacional al exacerbar antiguas disputas y creando una fuente para futuras controversias que podrían comprometer no sólo a las naciones del Cono Sur, sino también a potencias extracontinentales. (18)
La naturaleza cambiante de la jurisdicción sobre el mar; los avances tecnológicos que permiten hoy la exploración y explotación de los recursos marinos; el sistema de acuerdos internacionales y regionales de seguridad aplicables al mar, muchas veces contradictorios entre sí; la falta de alternativas de desarrollo y de estabilidad que experimentan muchos países sudamericanos; y reclamaciones enfrentadas sobre soberanía de islas y aguas circundantes, han aumentado las tensiones en el Atlántico Sudoccidental. El potencial de conflicto futuro en América Latina ya es alto sin tomar en cuenta las disputas territoriales relativas a las proyecciones de estos países en el mar.
Resumiendo, existen tres valores estratégicos percibidos en el Atlántico Sudoccidental: 1) proximidad geográfica en áreas de acceso interoceánico, 2) recursos potenciales renovables y no renovables, y 3) potencial de conflicto. Por otra parte, es importante señalar que esta región tiene también un valor potencial para los mecanismos de cooperación. La militarización relativamente baja actualmente en esta región, unida al deseo conciente de los países ribereños de mantenerla apartada de escenarios de futuros conflictos internacionales, podrían producir una de las pocas áreas en que la cooperación prime sobre la competencia. El actual contexto regional en Sudamérica propicia esta situación. Sobre esta base, el Atlántico Sudoccidental podría convertirse en una plataforma experimental de un esfuerzo más amplio de integración total en Sudamérica. De ocurrir esto, por ejemplo, el aislamiento británico en las islas Malvinas/Falklands sería aún más agudo si fracasaran los esfuerzos por mantener negociaciones significativas con Argentina, haciendo resaltar los aspectos negativos más que los potencialmente positivos de su presencia en el Atlántico Sur. Ya la iniciativa brasileña de crear una Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur (1986) indica un paso en esa dirección.
3) Región Andina
El valor estratégico de la Región Andina en Sudamérica ha sido asociado históricamente con dos aspectos: el potencial de recursos -especialmente minerales- que la región ofrece a nivel internacional, y la influencia ejercida tradicionalmente por Estados Unidos en la región.
a) Recursos potenciales: Desde tiempos coloniales los Andes sudamericanos han proporcionado minerales valiosos a las potencias de la época. Incluso después de la independencia, el problema de la explotación de recursos ha conducido a por lo menos una guerra: la Guerra del Pacífico de 1879. En la misma medida, la competencia por recursos y la necesidad de desarrollo han hecho que los países de la región se preocupen cada vez más del control efectivo de sus territorios. Ejemplos de ello son el empuje peruano para controlar y abrir regiones selváticas -especialmente después del descubrimiento de petróleo en esa zona-, la pugna entre Venezuela y Colombia también por la explotación y exportación de petróleo, el afán brasileño por desarrollar la selva -tanto como fuente de energía (componente hidroeléctrico) y como fuente de exportaciones (madera)-, y el empeño boliviano en adquirir puertos y accesos a las costas del Atlántico así como del Pacífico. No es de sorprenderse que esta necesidad haya revivido disputas geopolíticas y fronterizas, que han ocasionado crisis a lo largo de las fronteras durante los últimos 20 años.
b) Influencia de Estados Unidos: Este problema no es tan claro como el anterior. Tradicionalmente Estados Unidos ha considerado la importancia estratégica de América Latina como circunscrita a dos regiones: Centroamérica y la Región Andina. Consecuentemente, ha concentrado allí su enfoque estratégico regional. La emergencia de una disputa ideológica después de la Segunda Guerra Mundial, que generó el antagonismo Este-Oeste de los últimos cincuenta años, adquirió importancia en el contexto de Centroamérica y la Región Andina -más tarde también en el Cono Sur de Sudamérica-. (19) Esto dio motivo a un cambio en la política norteamericana hacia los países andinos; el resultado fue el comienzo de estrategias antisubversivas y la política de la Alianza para el Progreso. Lamentablemente, estas medidas no llevaron a frenar los problemas existentes ni ayudar al desarrollo de esos países. La idea original fue aplastar la revolución tanto mediante la acción militar drástica como el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de esos pueblos.
De cualquier modo, el resultado final fue la incorporación directa de los militares a los aspectos administrativos y gubernativos de sus respectivas sociedades, lo que condujo en última instancia a que asumieran el control formal del gobierno, proporcionando así, paradójicamente, justificación a la revolución. El objetivo final de la política estadounidense en el área fue garantizar el libre acceso, el comercio y bases en la región estratégicamente importante de los Andes. Este objetivo no pudo ser realizado, como lo atestiguan los últimos veinte años de la historia política de la región.
La Región Andina tiene un valor estratégico referido todavía a mantener los accesos y recursos abiertos. Sin embargo, este valor estratégico está cambiando tanto en términos reales como percibidos. Por ejemplo, un nuevo valor de la región tiene relación con el deterioro universal de las condiciones climáticas y ambientales. Los efectos de estos fenómenos sobre los gobiernos están incrementándose. En términos de percepciones, el empeoramiento de la situación en Centroamérica y la percepción de una posible "pérdida de control" de Estados Unidos en la región están presentes, haciendo más importante que antes la relación con la Región Andina. Al mismo tiempo, la emergencia de nuevos problemas de seguridad a nivel interno en Estados Unidos -principalmente el narcotráfico y la represión ilegal- han hecho dar más importancia al control de la Región Andina. Por estas razones la región ha sido revalorizada estratégicamente. Si se añaden a estos problemas, los de agudo desorden y descontento social, estancamiento, y enormes problemas económicos, como los de la deuda, vemos que la región ha adquirido efectivamente una importancia mayor.
Por otra parte, el valor de los accesos marítimos en ambos lados de Sudamérica ha aumentado a la par que el valor de los países que "vinculan" geográficamente una subregión con otra, como Colombia y Panamá. Aunque no existe una fuerte disputa ideológica en las aspiraciones políticas de los países andinos frente a Occidente, como ocurrió durante la década de los sesenta, hoy los países andinos están experimentando, como ya hemos dicho, un proceso de involución causado por el colapso del control centralizado del gobierno y el surgimiento de poderosos subgrupos con economías y sistemas paralelos de seguridad. Estos subgrupos pueden ser identificados en el Perú y en Colombia principalmente, y en Ecuador y Bolivia secundariamente. La falta de posibilidad de un control centralizado por el gobierno ha agravado los problemas de la región, al generar un proceso de feudalización de la sociedad. Cada subgrupo de intereses tiene también vínculos con sus correspondientes en los estados vecinos, haciendo desaparecer las fronteras y poniendo en marcha un proceso de desborde dentro de un desorden aparente.
La descripción anterior de los problemas que acosan hoy a los países andinos corresponde a la idea de un conflicto del sistema a nivel regional. De un lado, encontramos los problemas de las democracias en Colombia, Perú y (en menor grado) Bolivia y Ecuador, mientras que por otra parte se tiene un régimen disciplinado en Chile -que todavía tiene un fuerte componente militar a nivel de toma de decisiones- y los gobiernos democráticos de la costa sudamericana del Atlántico -los que, aún débiles en términos del sistema democrático y en el orden económico, no padecen el mismo grado de desorden que tienen los países andinos.
La tensión que se presenta en este conflicto de intereses a nivel regional es agravada por la necesidad percibida por la región de unir fuerzas con relación a campos tales como los problemas económicos y la búsqueda de alternativas regionales para la seguridad y el desarrollo. En este sentido, Brasil, Argentina, Uruguay y Venezuela lideran la noción de la integración regional, pero están preocupados por los efectos de desborde del proceso de feudalización de los países andinos. Existen dos opciones: contener estas manifestaciones aislándose de sus vecinos, aplicando un estricto control fronterizo, o intentar ejercer su influencia y apoyar a los regímenes democráticos más débiles, ayudándolos así a sobrevivir mientras se hallan opciones para restaurar el orden en sus sociedades. En este contexto, el temor al aislamiento debe ser visto como un problema en potencia de carácter estratégico en la Región Andina. Con la pérdida del control interno, la falta de inversión y los desórdenes de carácter social, los países andinos corren el riesgo de aislarse del resto de la subregión y del resto del mundo.
Es evidente también que la subregión encuentra ahora un interés real en la cooperación de gobierno a gobierno. Problemas tales como el control fronterizo y la represión del tráfico de drogas, la protección ambiental, el control y explotación de los mares, los problemas de deudas similares, situaciones socioeconómicas caóticas y los problemas de relaciones cívico-militares parecidos, reclaman soluciones conjuntas. Pero estas soluciones conjuntas son vistas como pertenecientes exclusivamente a la subregión, debido a la existencia de una profunda desconfianza hacia las potencias extrarregionales y hemisféricas. Esto se aplica especialmente a Estados Unidos. Así, en los momentos que la política de seguridad de Estados Unidos insiste en que debe controlar el tráfico de drogas, contener la inmigración y garantizar los accesos y bases -especialmente en las áreas marítimas- estos tres objetivos chocan con los de las naciones sudamericanas, que desean frenar en sus países la violencia derivada del narcotráfico, detener la emigración y asegurar sus propias posiciones sobre los accesos y las bases.
Por lo tanto, en dos de estos tres objetivos ya existen enfrentamientos, alejando aún más la posibilidad de darles solución de una manera conjunta. Esto hace incrementar la desconfianza entre las partes comprometidas en la defensa hemisférica. Solamente mediante medidas de fomento de confianza y con mecanismos a nivel general -militares, económicos y políticos- se puede hacer posible una cooperación sólida entre Sudamérica y Estados Unidos. Los países sudamericanos están dispuestos a cooperar entre ellos, excluyendo a las potencias, pero los problemas son tan enormes que ningún grupo individual puede enfrentarlos aislado, y por lo tanto, debe considerarse la revitalización e incluso la creación de nuevos tipos de mecanismos entre el Norte y el Sur de las Américas. Quizás esto sea aún posible si los organismos internacionales y regionales asumen un papel mayor de intermediarios entre las diversas partes dentro del hemisferio.
Cualquiera fuere el resultado final, una cosa parece comprensible. Ninguna de las sociedades de Sudamérica puede hacer frente a sus problemas, si los hace: a) sola o en forma individual y b) sin un esfuerzo militar y económico coordinado. Para ello, debe darse nueva prioridad en Sudamérica a establecer mejores relaciones cívico-militares y poder asignar un papel profesional válido a los militares. Deben prepararse estudios sobre formas creativas para establecer mecanismos de fomento de confianza y cooperación tanto a nivel político como económico, incluyendo también a Estados Unidos y a organismos internacionales.
Vemos así que la presencia y amenaza externa ha aumentado durante los últimos diez años, empujando a los países de Sudamérica a actuar conjuntamente. La percepción de amenaza no se funda sobre una base tradicional puramente "militar", sino en los problemas Norte-Sur relacionados con la transferencia/protección de tecnologías y la pérdida de fe en las superpotencias como interlocutores válidos en el desarrollo de la región. Los problemas económicos, un cambio en el nacionalismo que parece implicar más un tipo de "nacionalismo regional" que una relación de un país frente a otro, y la necesidad de unir fuerzas para poder conservar y defender aquellas áreas donde se espera obtener crecimiento económico y oportunidad potenciales para el futuro -por ejemplo, los recursos marinos y antárticos- han llevado a un incremento potencial de la cooperación en la región.
Por otra parte, a menos que se establezcan y pongan rápidamente en marcha mecanismos de cooperación, las condiciones dramáticas individuales de cada uno y todos los países andinos podrían facilitar la competencia e incluso el conflicto entre ellos, a medida que los recursos se hagan más escasos y los gobiernos pierdan más y más el control de sus propias sociedades. Por estas razones, sería muy importante intentar demostrar a los países aquí considerados que la cooperación no significa una renuncia a sus aspiraciones individuales, tanto geopolíticas como nacionales, sino más bien que la unión de sus fuerzas les permitirá lograr estas mismas aspiraciones con menor costo y esfuerzo.
Las crisis económicas y emocionales en Sudamérica han dado lugar a una pérdida de confianza en el orden mundial conocido, tanto en sus aspectos económicos como sociales. La región, actuando ahora en función de consideraciones Norte-Sur, y no a favor o en contra de uno de los dos órdenes ideológicos de la confrontación Este-Oeste, está replanteando sus alternativas en forma pragmática. Se alentarían las interacciones en el orden internacional, con todas las partes y todos los países, siempre que se tengan bases concretas y pargmáticas. Si los problemas económicos pueden ser resueltos a trvés de contactos y contratos con países con ideologías diferentes a las propias, esos contactos y contratos deberían ser buscados.
Igualmente, a medida que se hace más evidente el deterioro del concepto de la unidad hemisférica entre el Norte, Centro y Sudamérica, se hace evidente la necesidad de aislar a esta última región de las otras dos -el Norte, porque es visto como ajeno a las necesidades de la región, y el Centro, como demasiado desorganizado y violento-. Si esto no fuera posible, debería al menos reestructurarse la relación en forma de permitir que los esfuerzos conjuntos de los países de América del Sur sean aceptados o que tengan cierto papel en las interacciones hemisféricas -como el apoyo al Grupo de Contadora.
Sin embargo, salvo por Venezuela principalmente, y Colombia y Brasil en segundo lugar, Sudamérica no se siente parte de la misma unidad que Centroamérica. La tendencia hoy, alimentada sobre todo por consideraciones Norte-Sur -sobre tecnología, desarrollo, economía y seguridad- es el rebustecimiento de las naciones sudamericanas con problemas similares, mediante la conjunción de esfuerzos y el intento de generar una unidad de integración propia. Todos estos factores han creado en Sudamérica una necesidad percibida de intentar contener y eliminar los problemas del presente, indicados con anterioridad, y mantenerse atentos a opciones que se presenten en el futuro. Estas opciones incluyen: el acceso a la alta tecnología y a recursos eventuales, acceso al control de regiones geográficas que en el futuro podrían ser valorizadas por la comunidad internacional. Con relación a las necesidades presentes así como futuras de la región, debe revisarse el papel de los militares en los esfuerzos subregionales de cooperación.
La minimización de las actitudes militaristas que predominaron en los últimos años en Sudamérica se debió principalmente a tres factores: la democratización de estos países -que ha originado tremenda tensión y desconfianza cívico-militar-; los problemas económicos que amenazan sus posibilidades de desarrollo -haciendo impopulares los presupuestos militares-; y la necesidad de evitar confrontaciones en momentos en que los países están ocupados en reestructurar sus interrelaciones, tanto a nivel regional como internacional -lo que hace disminuir las aspiraciones geopolíticas militares y los problemas de soberanía tradicional.
No obstante, el temor omnipresente al efecto de desborde del narcotráfico, el poder de los carteles de drogas y organizaciones subversivas internacionales hacen que la necesidad del instrumento militar esté siempre presente. Por lo tanto, cuando la necesidad alcanza su nivel más alto, la voluntad política de otorgar poder y dirección a los militares para poder actuar se encuentra en su nivel más bajo. Paradójicamente, esta situación, combinada con un temor regional a las acciones militares unilaterales de Estados Unidos contra el tráfico de drogas en la región, podría conducir a la posibilidad de una mayor acción militar conjunta en el subsistema. Esto ha comenzado a ocurrir, como indica claramente la reunión de presidentes andinos en enero de 1990.
ROL DEL INSTRUMENTO MILITAR EN SUDAMERICA Y POSIBILIDADES DE UNA FUTURA COOPERACION MILITAR
El problema militar debe ser considerado a tres niveles: 1) entender y resolver el problema de las relaciones cívico-militares; 2) encontrar e institucionalizar un rol profesional válido para los militares; 3) identificar aquellos problemas en donde sería posible utilizar la cooperación militar multilateral en forma conjunta.
Las relaciones cívico-militares han sido erosionadas en el pasado en tal magnitud, que hoy día las democracias sudamericanas carecen de experiencia en problemas de defensa, considerando a los militares solamente en su posible capacidad para interrumpir el juego democrático y no en su capacidad profesional; y han aislado a las fuerzas armadas de sus procesos de toma de decisiones. Esta última consideración ha originado en la opinión pública una pobre imagen de los militares; se tiene la tendencia a considerarlos más bien como "enemigos políticos" antes que "sirvientes de la nación". Esta última opinión es retransmitida al gobierno por medio del Congreso y de los representantes de la Nación, los cuales tienden a reflejar los sentimientos comunes del pueblo.
Lo que ha ocurrido y está ocurriendo ahora con las relaciones cívico-militares en América Latina, con o sin problemas de subversión, demuestra que hay una sola forma de enfrentar este reto: educación en ambos frentes, el militar y el de la opinión pública, así como el entendimiento y perfeccionamiento de las burocracias a nivel institucional, para que a su vez cooperen y se comuniquen entre sí a todos los niveles y no sólo a los niveles superiores.
Si tomamos cada problema en forma separada, podría decirse que las fuerzas armadas no pueden ser vistas como un cuerpo profesional especial, aislado de la sociedad. Debe existir una percepción, tanto entre los militares como entre el cuerpo político civil, con relación a su papel específico y la necesidad de ese rol y de compartir las responsabilidades en el uso del instrumento militar. El problema para los militares es precisamente que los especialistas civiles, así como el público en general, carecen de experiencia en el manejo de las políticas militares, como de defensa, y en dirigir el instrumento militar en servicio del Estado. Esto tiene relación directa con la falta de comunicaciones intersectoriales. Sin duda gran parte de esta falta de vínculos puede atribuirse a que en el pasado se ha desalentado la toma directa de responsabilidades por parte del estrato inferior de la burocracia estatal y a una desconfianza profundamente arraigada relacionada con las comunicaciones entre los diferentes niveles de las agencias del gobierno, salvo los niveles superiores que se encuentran en la cima del poder. El problema, en esencia, es uno de inseguridad y carencia de medidas dentro del Estado para fomentar la confianza tanto en niveles verticales como horizontales. (20)
Si el papel válido para la política de defensa es actuar en apoyo de la política exterior, éste debe ser reconocido por ambas partes, a fin de poder asignar a los militares un rol tripartito: en un conflicto, en la administración de la paz y en la promoción de los intereses nacionales. Esto último no significa necesariamente el uso de la fuerza o de la amenaza de la fuerza (21), sino que puede ser utilizado, por ejemplo, en el contexto de integración, alianzas, demostraciones, disuasión, verificación de acuerdos, operaciones de mantenimiento de la paz, salvaguarda de la paz regional, etc. También puede ser utilizado en aquellos aspectos de la defensa relacionados con la economía nacional, tales como la adquisición de armamentos y el complejo militar-industrial.
Lo vital en todo este aspecto es la necesidad de revaluar y renovar el papel de los militares para poder dirigirlos fuera de los problemas de la política. Si se dieran el tiempo, la educación y las estructuras de la comunicación necesarias -donde los civiles podrían convertirse en expertos de defensa, en diálogo con los militares, a fin de poder así consolidar las instituciones-, y se compartieran claramente la carga y las responsabilidades de los asuntos de la defensa entre los elementos gubernamentales civiles y militares, podría esperarse una mejora pronunciada en la situación. Un problema adicional es que, aunque se acusa injustamente a los militares de politización (22), los civiles a nivel público persisten en percibir a los mismos militares en el mismo papel, perpetuando así la continuación de ese rol político, aún cuando su necesidad original ha caducado.
Se origina así un círculo vicioso donde la necesidad de educación cívico-militar es manifiesta. Por un lado existe la necesidad de reeducar a los militares y, del otro, de abrir universidades y academias en general para los civiles interesados en los asuntos de la defensa. Para completar el cuadro, si se dieran mejores comunicaciones intersectoriales, la estructura de la defensa a nivel cívico-militar debería comenzar a trabajar a favor, y no en contra de la democracia.
Por consiguiente, los principales problemas durante la consolidación del sistema democrático que están surgiendo ahora en las relaciones cívico-militares en América Latina son precisamente aquellos relacionados con la necesidad de profesionalismo -a niveles tanto reales como declarativos- (23). Existe también la necesidad de limitar las rivalidades entre las distintas armas y reforzar el Comando Conjunto, unida al mejoramiento de las relaciones cívico-militares y la construcción de canales de comunicación y coordinación a niveles intersectoriales.
En el campo de las relaciones cívico-militares, es importante advertir que la opinión pública tiende a hablar sobre este problema sólo a la luz de las percepciones pasadas -por ejemplo, la manera de reducir el papel político de los militares- o de temores futuros -por ejemplo, controlar el mayor poder de los militares cuando se necesitan para combatir la insurgencia o reprimir el tráfico de drogas-, en lugar de cómo asignar un papel válido al instrumento militar. Esto no debe sorprender, pues teóricamente los militares tienen en todo el mundo dos tipos de relaciones con los civiles: 1) una relación con el gobierno de turno, y 2) una relación con la opinión pública en sus propios países. La forma en que un área considera a los militares tiende a reflejarse en la otra; por lo tanto, la manera en que el gobierno considera a los militares influirá en la opinión pública; y la forma en que los ciudadanos ven a sus militares -populares, impopulares, necesarios, aislados- tendrá también su influencia sobre los que toman decisiones en un país democrático.
Con este objeto, deben construirse vínculos intersectoriales y abrirse las comunicaciones entre civiles y militares, no sólo para solucionar el problema del retiro de las funciones políticas de estos últimos, sino con respecto a la consolidación del papel profesional del instrumento militar. El fortalecimiento de la democracia sólo puede lograrse mediante la consolidación de las instituciones que la sostienen, junto con un sistema global de comunicaciones. Al reforzar un cuerpo burocrático profesional de "intermediarios" -tanto a niveles interministeriales como entre las diferentes armas del servicio militar- los valores y el lenguaje se volverían comunes a todos.
Estas acciones se reflejarían en la opinión pública, que no seguiría considerando a los militares como un elemento aislado -o incluso un adversario político- de la Nación sino parte integral del esfuerzo nacional dentro de la democracia. ¿Cómo puede lograrse esto? A través de educación con cursos y seminarios, acciones y publicaciones universitarias y de las escuelas de guerra, donde se aliente a los militares a estudiar los problemas de estrategia y defensa junto con funcionarios ministeriales civiles. Así ambos sectores de la sociedad comprenderían que pueden trabajar juntos y respetar sus puntos de vista recíprocos.
Es importante determinar aquí cuál es el papel válido que debe desempeñar en estas sociedades el cuerpo profesional de las fuerzas armadas. Con frecuencia, es tentador concluir que, una vez eliminada la amenaza interna o externa, hay base para el retiro de las fuerzas armadas ya que en la paz son consideradas como no necesarias o, peor aún, se convierten en la "amenaza principal" para la estabilidad interna. Lo que debe comprenderse es que la respuesta a una amenaza no es el único papel de los militares profesionales, quienes tienen siempre funciones válidas e importantes en un país. Algunas de estas funciones permanentes incluyen: 1) la defensa permanente del Estado-Nación; 2) la administración de la paz dentro del país y de la región; y 3) la promoción de la paz y la estabilidad regionales por medio de procesos de colaboración.
Sobre lo primero debe entenderse que todos los países desean mantener un régimen de soberanía en sus opciones de política exterior y de defensa. La manera de sostener este régimen varía ligeramente de región en región y de un país a otro. Si se reconoce que en la política contemporánea el primer uso de la fuerza es condenado, y las guerras de conquista están prohibidas a nivel de la comunidad internacional, se deduce que la disuasión convencional y la ocupación efectiva del territorio nacional, junto con medidas no-ofensivas de defensa para poder disuadir por medio de la negación en lugar del castigo, deben constituir un papel válido de los militares.
En ese sentido, lo importante es no subestimar el papel de los militares dentro del Estado en tiempo de paz, sino estructurar sus doctrinas y equipos para que puedan ajustarse a los principios de defensa no-ofensiva, que elimine recelos de una agresión hacia los Estados vecinos, y ayude a reducir las tensiones y/o malas interpretaciones de eventuales incidentes fronterizos.
Las medidas a aplicarse para llevar a esta situación incluirán:
1) Revisión de los textos y doctrinas sobre estrategia militar y entrenamiento de oficiales, enfatizando la forma defensiva de combate en lugar de los antiguos conceptos de "primer ataque".
2) Abolición del concepto del "primer ataque" de las doctrinas militares y dar énfasis a una doctrina de "prevención" en lugar de "disuasión".
3) Reducir el potencial ofensivo de las fuerzas armadas dentro de su propio territorio.
La importancia de mantener una capacidad militar en el país que reduzca el énfasis en el despliegue rápido de refuerzos en períodos de crisis, favoreciendo una mayor capacidad para asegurar posiciones estratégicas en tales eventualidades, unida a mayor especialización de funciones, haciendo virtualmente imposible que cualquier país en forma individual pueda emprender acciones internacionales de agresión, ayudaría en gran medida a reducir las percepciones de amenaza en los países vecinos.
La idea de introducir los conceptos de disuasión convencional, pasiva y defensiva, como doctrinas militares a ser aplicadas por los países latinoamericanos es crucial para la reducción de las tensiones en la región. La administración de la paz no es un proceso fácil y la falta de incentivos para que otras partes inicien acciones agresivas sobre un territorio vecino ha logrado estabilizar la paz en el pasado. Asimismo, debido a que la disuasión, como concepto estratégico contemporáneo, necesita el reconocimiento de los sistemas de valores entre el disuadido y el disuasor, ayuda también a analizar y comprender las necesidades y percepciones de las otras aprtes y conduce a establecer vías de comunicación que permitan el manejo de crisis en situaciones de duda o percepción intensificada de amenaza.
Otra área importante en que podría usarse eficazmente el poder militar, tanto para la consolidación de la paz como para la promoción de los intereses nacionales, es la de las alianzas militares. Estas pueden ser vehículos de integración, ya sea sobre fines generales o asuntos específicos, tales como el mantenimiento de zonas de paz y cooperación; la lucha contra el tráfico de drogas a través de las fronteras; y/o en procesos de construcción nacional, tales como la construcción de sistemas regionales de comunicaciones que vinculen carreteras, vías férreas y sistemas fluviales, para el beneficio de todas las naciones comprometidas en ese esfuerzo, por nombrar sólo tres de las posibilidades de cooperación militar limitada entre dos o más países. Aquí, mediante la integración de esfuerzos, toda una región puede beneficiarse de la reducción de las percepciones de amenaza, tanto en el orden interno como externo.
En América Latina existen ya algunas áreas donde sería posible iniciar o fortalecer acuerdos bilaterales y/o multilaterales de este tipo: la verificación y garantía de los Acuerdos de Paz argentino-chilenos sobre la región del Canal de Beagle; el patrullaje y salvaguardia del Atlántico Sur como Zona de Paz y Cooperación; la verificación y garantía de los tratados regionales en Centroamérica conforme a las iniciativas de los cinco presidentes; y el control fronterizo en la Región Andina para impedir el tráfico de drogas.
Aparte de estas áreas, hay claramente un papel para las fuerzas multilaterales en todos los asuntos relacionados a la verificación de los tratados existentes y las comunicaciones en los procesos de integración regional. Pero la función de verificación y garantía podría incrementarse más aún, hacia un papel de mantenimiento de la paz y fomento de la confianza para la prevención de crisis regionales e internacionales, así como para contener los efectos de desborde del narcotráfico y la subversión a nivel regional.
El problema básico dentro del subsistema latinoamericano hoy día no es la renuencia para iniciar tentativas multilaterales de paz y seguridad que tengan un componente militar específico. El problema se manifiesta en la actitud negativa de los países en cuestión con respecto a utilizar para ese fin los mecanismos establecidos en el pasado: la OEA, el TIAR, y el papel mediador en potencia o como ayuda en los mecanismos de seguridad de Estados Unidos, y esto se debe a la falta de confianza en las motivaciones y las acciones dentro de su papel de influencia hegemónica sobre estos mecanismos.
Sin embargo, los organismos internacionales tienen un papel para la satisfacción de una necesidad creciente: actuar como vehículos y administradores de una fuerza internacional que pueda ser llamada para prevenir una crisis que pudiera producirse, en lugar de sólo administrar las consecuencias resultantes de una crisis una vez que se ha producido. Para lograr ese objeto, los organismos internacionales como la ONU necesitarían gozar de credibilidad en su eficacia y en sus procedimientos. Necesitan ser respetados tanto por el Norte como por el Sur. En el caso de América Latina, la tendencia es crear un organismo multilateral. Considerando esta posibilidad, los gobiernos latinoamericanos necesitarían también educar a civiles y militares para la paz y para el apoyo de las acciones en el exterior, una noción aún no comprendida por la mayor parte de la opinión pública en estos países.
Existen, desde luego, muchas alternativas de cómo restaurar el equilibrio y las comunicaciones cívico-militares, pero el análisis de estas opciones es ajeno a este trabajo y debería ser discutido extensamente en forma separada.
BASES PARA UN SISTEMA DE SEGURIDAD COLECTIVA PARA EL SIGLO XXI
La defensa colectiva regional se ocupa de los valores, la identificación de las amenazas, y la comunidad de intereses de cada una de las partes involucradas. Una primera medida de solución sería organizar un foro multinacional donde se podrían identificar estos elementos y decidir cuáles serían las prioridades comunes. Nuevamente, un organismo internacional, como la ONU, podría ser el vehículo para dicho foro. En él se discutirían los siguientes tres aspectos:
1) Amenazas militares: serían aquellas que se exponen dentro de términos militares o que necesitarían un fuerte componente militar para su solución. Esto podría subdividirse en:
a) Necesidades inmediatas para la seguridad. Aquí pueden distinguirse tres aspectos diferentes: i) Disputas militares tradicionales; ii) Contrainsurgencia; y iii) Represión del tráfico de drogas.
i) Disputas militares tradicionales: representadas por aspiraciones geopolíticas opuestas, disputas pendientes sobre soberanía, y enfrentamientos e incidentes fronterizos/marítimos. Las partes representadas en un foro de seguridad sudamericano deberían analizar los problemas pendientes que las dividen -especialmente aquellos derivados de aspiraciones geopolíticas tradicionales-. Una vez identificados los problemas, debería establecerse un mecanismo permanente que revisara esas reclamaciones y disputas. Deberá darse énfasis, sin embargo, a promover una voluntad política entre las partes dirigida a suscribir acuerdos para establecer patrones de comunicación para poder enfrentar estos problemas históricos en eventuales tiempos de crisis. Deberá alentarse en lo posible a los gobiernos a obtener acuerdos o bases para salvaguardar la paz y/o los tratados formales de paz entre países vecinos. Cuando se acordara una reducción de las tensiones fronterizas, deberá analizarse y establecer un rol para la verificación y la garantía de una situación de disputa fronteriza -tanto en la tierra como en el mar-. Los organismos internacionales podrían ser llamados para dar orientación y asesoría o actuar como observadores nominales para la creación de este rol para los arreglos militares bilaterales o multilaterales.
ii) Contrainsurgencia: Ante todo, este tema debe ser tomado como un problema na
cional, perimitiendo así que cada país identifique la amenaza y analizar alterna
tivas para enfrentarla. No obstante, podrían celebrarse acuerdos de colaboración
entre países vecinos con el propósito de que nieguen acceso a los movimientos
guerrilleros que utilicen sus territorios como plataforma de lanzamiento de la a
gresión. Como la necesidad de detener los movimientos guerrilleros dentro de un
territorio dado es de primordial importancia, podrían realizarse consultas a fin
de obligar a llevar a cabo patrullajes estrictos y controles fronterizos; el reconocimiento aéreo interestatal de la actividad guerrillera; el control y supresión del tráfico ilegal de armas que abastece a estos movimientos, y el suministro de información. Sin embargo, sería muy difícil establecer en forma intensiva este tipo de controles si es que no existiera un nivel previo de acuerdo entre los países interesados. La colaboración en el patrullaje fronterizo es posible, principalmente, a través de acuerdos amplios para poder limitar los conflictos geopolíticos y reducir las tensiones fronterizas que pudieran existir, pues de otro modo sólo podría llevar a posibles enfrentamientos entre dos países limítrofes. En otros niveles, debe reconocerse que el esfuerzo contra la insurgencia debe ser responsabilidad de cada país afectado. En este sentido, las naciones deben esforzarse para reducir las influencias y limtaciones que imponen sobre sus eventuales acciones aquellos manuales y doctrinas universales sobre contrainsurgencia. Esto representa decir que ningún método debe ser copiado tal cual lo establecería un manual extranjero, y ninguna clase de "asistencia técnica" debería ser aceptada de países extranjeros, siempre que no fuera proveniente de una decisión multilateral de carácter especial. Lo que es más importante, la contrainsurgencia no debe ser vista como una cuestión meramente militar. Es una problemática de los países democráticos y del grupo que toma las decisiones en cada uno de ellos. Los representantes civiles deben tener no sólo la voluntad de organizar la defensa contra las actividades guerrilleras sino también dirigir al componente militar en esa defensa. Los gobiernos civiles deben ser en todo momento responsables de las operaciones y de la conducción de esas operaciones. Los militares son sólo el instrumento del gobierno para la ejecución de una política gubernamental. esto debe estar bien claro en la formulación de respuestas militares a la actividad guerrillera.
iii) Represión del tráfico de drogas: Esta es una necesidad de seguridad inmediata que no debe ser considerada solamente como un problema nacional, pues se ha constituído en un problema regional y está convirtiéndose rápidamente en un irritante de las relaciones Norte-Sur en las Américas. El poder militar y económico de los carteles de drogas hace muy difícil para los gobiernos enfrentar el problema a niveles individuales. Sin embargo, los gobiernos no desean la intervención extranjera en sus territorios para hacer frente a este problema. Debe hallarse una solución. Una vez más, los acuerdos militares de colaboración en este campo podrían proporcionar un marco apropiado. El problema del tráfico de drogas debe ser explorado y analizado por todos los países del hemisferio, ya que afecta a todos en mayor o menor grado. Esto es evidente, ya sea que son países productores, o zonas de tránsito, o países consumidores, o son vecinos a las regiones productoras o elaboradoras. Una vez admitido lo anterior, surge una comunidad de intereses para el control del tráfico de drogas. Es un error intentar ver los problemas relacionados con las drogas según la perspectiva de uno u otro grupo de países. Por un lado, los Estados Unidos insisten en ejercer presión para detener el flujo y la producción de drogas que amenazan a su sociedad, en tanto que muchas naciones productoras sienten que la amenaza a su propia seguridad no está en el consumo de drogas, sino en el poder desmedido de los carteles de drogas, que generan la violencia, desorden, caos y corrupción en sus propias sociedades.
Cualquiera que fuere la solución buscada a nivel regional, debe tomarse en cuenta el hecho de que algunos países están tan agobiados por los problemas derivados del poder de los carteles de drogas, que no pueden aplicar niveles de fuerza inmediatos para enfrentarlos. Se debería analizar por lo tanto cuáles son los países sudamericanos que no han experimentado aún esta amenaza en toda su dimensión, y realizar esfuerzos a nivel regional para fortalecerlos, a fin de detener y evitar el efecto de desborde del narcotráfico sobre sus países. La prevención sería más fácil que la curación, una vez que el problema social de las drogas hubiérase extendido demasiado. Este es otro caso en que podría aplicarse un componente militar multilateral al control de las fronteras y sobre aquellas zonas lejanas dentro de los países afectados.
Después de aplicar medidas para impedir la difusión del tráfico de drogas, podría iniciarse la contención y la recuperación de los países en situaciones más difíciles, y también considerando una solución a nivel multilateral. Sólo un foro multilateral con responsabilidades y compromisos iguales dentro de las Américas podría dar lugar a la cooperación necesaria para resolver este problema. Como base, deberán analizarse todas las posibilidades de cooperación militar entre los países de la región. Esta cooperación militar debe ser explícita, guiada y dirigida por el cuerpo gubernativo de cada nación, y no debe ser una acción general o imprecisa, sino que debe referirse a objetivos específicos, para poder lograr la cooperación multilateral. No se trataría de una abierta alianza militar o defensiva, para la prevención de cualquier tipo de amenaza, sino que debería estar basada, a lo sumo, en dos o tres problemas que necesiten la cooperación específica. Todos los países participantes en el acuerdo -incluso Estados Unidos, si así lo indicara el consenso de los países- deberán estar representados en este esfuerzo de cooperación con igual fuerza y con iguales responsabilidades.
La necesidad de un acuerdo de este tipo se origina esencialmente en el hecho de que los problemas del tráfico de drogas, como los de la insurgencia, tienen actualmente gran poder de corrupción y de destrucción. No pueden ser enfrentados por los militares de ningún país en forma individual o aislada, por lo tanto debe instrumentarse mediante un sistema de controles y equilibrios. La mejor manera de llevarlo a cabo es generando un esfuerzo limitado dentro de cada país, y trabajando en forma combinada con los otros, y en cooperación con sus fuerzas militares.
b) Necesidades futuras de la seguridad. Estas necesidades que podrían necesitar la cooperación regional se refieren a: construcción nacional; protección del medio ambiente; protección de recursos; protección del libre acceso a las comunicaciones; incentivos para el desarrollo y problemas de transferencia tecnológica. Asumiendo que el problema descrito en el punto anterior pudiera haber sido eventualmente detenido, controlado y finalmente erradicado mediante la cooperación multilateral en materia de defensa sobre una base de caso por caso, sería entonces relativamente fácil establecer un acuerdo de seguridad amplio y a la vez duradero. Mediante una asociación estrecha y el trabajo conjunto en algunos casos, los gobiernos de la región a través de sus componentes militares proporcionarían la mejor medida de fomento de la confianza para reducir las tensiones fronterizas entre ellos: esta vez, el éxito logrado en forma conjunta.
La confianza producida mediante el trabajo conjuntamente realizado sobre problemas individuales serviría para reducir las tensiones fronterizas. En la misma medida, eventualmente los gobiernos de la región habrían aprendido así a planificar en conjunto la solución a sus problemas. Algunos de los problemas que podrían atraer la atención regional se referirían al medio ambiente, a la defensa de la subregión como un bloque, al control, vigilancia y seguridad de los accesos, vías de comunicación, y los recursos potenciales de la región, y para el beneficio de todos los participantes. La mayor imprtancia estratégica de los mares circundantes podría hacer de la cooperación militar en el mar uno de los vehículos más provechosos para la seguridad multilateral de tipo no-ofensivo.
El desarrollo pleno de la población y la utilización total del espacio y los recursos en Sudamérica será una tarea muy importante en la que deberán trabajar lado a lado los elementos civiles y militares. Una vez desaparecidas las amenazas militares contemporáneas en Sudamérica, el papel de las fuerzas armadas sería tripartito: a) defensa nacional -por medio de conceptos de defensa no-ofensiva que se apliquen en la región; b) defensa nacional -colaboración abierta sobre problemas o amenazas específicas identificadas por los países miembros-; y c) cooperación internacional -integración, mantenimiento de la paz, verificación de tratados, etc-.
2) Dimensión no-militar de la seguridad: Las amenazas no-militares a la seguridad de Sudamérica tienen también componentes inmediatos y futuros.
Se consideran problemas de consideración inmediata: a) amenazas al proceso de democratización; b) involución del Estado-Nación; y c) caos socioeconómico -falta de orden, pobreza, escasez de alimentos y degeneración ambiental-.
La solución de estos y otros problemas conexos depende de la creación de una visión integrada por los diseñadores de la política sudamericana. Deben ser adoptadas medidas urgentes y ejecutadas con rapidez con miras a:
* introducción de métodos de planeamiento y estructuras de pensamiento estratégico a niveles gubernamentales;
* creación de procedimientos de comunicación intersectorial para un proceso fluído de toma de decisiones y ejecución rápida de las políticas adoptadas;
* mejoramiento de las relaciones cívico-militares;
* establecimiento de líneas de comunicación cívico-militares y la capacitación de civiles para el planeamiento de la defensa;
* creación de nexos de comunicación entre organismos no gubernamentales (ONG) y el gobierno.
A un nivel no tan inmediato, o futuro, pero igualmente importante, las siguientes medidas deberían ser estudiadas y ejecutadas:
* fomentar la toma de conciencia sobre la importancia de los ONG dentro de los procesos de participación nacional;
* educar a la población sobre la participación cívica, como también las responsabilidades y los compromisos cívicos;
* enseñar teorías y prácticas de responsabilidad política;
* fortalecer las instituciones, no solamente de los grupos de gobierno o de los partidos políticos;
* fortalecer el poder judicial;
* incentivar la economía para evitar la fuga de talentos y la emigración masiva;
* invertir el proceso de destrucción de las clases medias y, una vez logrado esto, fortalecerlas.
3) Cooperación Norte-Sur para la seguridad de Sudamérica
Esto puede lograrse mediante procesos de ayuda gubernamental y no gubernamental. En cuestiones tales como la protección del medio ambiente, la educación para la participación cívica y el planeamiento organizativo y estratégico a nivel gubernamental, los países industrializados podrían ofrecer asistencia técnica y entrenamiento a nivel de gobierno a gobierno. Este principio podría aplicarse también a ciertas formas de ayuda a la cooperación militar -ejemplo, adaptación de las teorías de la defensa no ofensiva a la región. Deben buscarse soluciones a los problemas económicos básicos en el análisis creativo de un enfoque integral de los problemas de los países de la subregión y de los actores extrarregionales afectados por esas crisis. Los organismos internacionales (y/o instituciones conexas) podrían actuar satisfactoriamente como mediadores en el proceso de negociación o bien como interlocutores válidos con el propósito de facilitar el diálogo.
Una vez que el problema principal del pago de la deuda externa hubiera sido insertado en un marco coherente y factible, los problemas del comercio, de incentivos para la inversión, la transferencia tecnológica, y el fortalecimiento de las industrias locales podrían ser considerados a nivel de gobierno a gobierno o en forma interregional -como un "Consejo Sudamericano Integrado" y la "Comunidad Europea". Nuevamente, esto sólo podría lograrse si los países sudamericanos trabajan en conjunto y bajo alguna clase de principio de integración económica regional, como también de participación en el desarrollo. La cooperación Norte-Sur podría incluir también la asistencia técnica para el proceso de integración per se en Sudamérica.
Aunque la seguridad es ante todo un asunto gubernamental, existe también una función para los Organismos No Gubernamentales (ONG). Efectivamente, algunas veces los ONG pueden tener un papel mucho más importante que las entidades gubernamentales. Su mayor contribución es por medio de la educación. Las ONG sudamericanas podrían brindar un servicio vital a la seguridad y estabilidad de la región al proporcionar foros para la discusión de ideas y teorías a nivel regional, propiciando así las tendencias integracionistas. Las ONG podrían encabezar el movimiento intelectual para la discusión de cuestiones de integración y de seguridad; ayudar a debilitar las viejas y estrechas concepciones geopolíticas; promover la comunicación entre los sectores gubernamentales y los privados; apoyar la generación de otras ONG en países vecinos; contribuir al proceso de educación sobre la participación de los civiles dentro de la democracia.
Uno de los problemas principales en Sudamérica es que históricamente el gobierno ha rechazado la cooperación, ya fuera entre las mismas instituciones gubernamentales o entre éstas y las ONG. No se permitió prosperar a las ONG. Por esa misma razón, se perdieron fondos que podrían haber sido generados por los sectores industriales para abrir fundaciones que hubieran permitido la mayor expansión y operación de las ONG, debido a la falta de comçprensión por parte de los industriales y otros individuos sobre los beneficios que podrían acarrear a la sociedad este tipo de instituciones u organizaciones. Este nivel de inseguridad y desconfianza hacia las ONG, especialmente bajo regímenes militares, disuadió a muchos para contribuir a la creación de una sólida red de estas organizaciones en toda Sudamérica.
Una de las cosas que más hace falta en Sudamérica es el conocimiento y la experiencia sobre los procesos de planeamiento organizacional y técnicas de toma de decisiones a nivel de las ONG -y también a nivel gubernamental-, áreas en las cuales los organismos no gubernamentales de los países industrializados pueden ofrecer asistencia técnica a sus similares en Sudamérica. Las posibilidades de cooperación en este campo entre el Norte y el Sur son enormes, pero debe ser planeado cuidadosamente. La tendencia a politizar el discurso entre las ONG está siempre presente y debe ser evitada favoreciendo una enseñanza de tipo pragmático. Las fundaciones en el Norte, por ejemplo, en lugar de preguntarse qué clase de proyectos pueden financiar, deberían concentrarse en enseñar a los dirigentes industriales sudamericanos cómo pueden establecer sus propias fundaciones.
Finalmente, los países sudamericanos harían bien en analizar si permitirían o no participar a los Estados Unidos en la solución de sus problemas de seguridad, sean estos militares o no militares. Esta es una observación importante, ya que si comparamos las percepciones de amenazas en Estados Unidos y en América Latina, nos encontramos con muy pocos puntos en común. Excepto aquellos que se refieren a los problemas de tráfico de drogas e inmigración/emigración, todos los demás parecen estar en contradicción directa. Pareciera que mientras Estados Unidos busca disponibilidad, acceso y bases, los países latinoamericanos buscan todo lo opuesto.
Una de las demostraciones más interesantes de asimetría en las percepciones es advertir que el reconocimiento de las amenazas comunes a su seguridad ha unido a los países de América Latina -particularmente a Sudamérica.
Nunca antes como ahora, las naciones latinoamericanas han estado tan inclinadas a buscar mecanismos de cooperación ad-hoc en todos los problemas. En la misma medida, el no reconocimiento de las mismas amenazas entre Estados Unidos y América Latina ha aislado aún más a los Estados Unidos con respecto a la región y, peor aún, ha promovido nuevamente la intervención militar directa en Centroamérica y en Sudamérica.
Si en un futuro se considerara que Estados Unidos es parte incorporada a los acuerdos de seguridad de Sudamérica, han de solucionarse los problemas siguientes:
* deberá existir una voluntad política para replantear la relación en ambos extremos del espectro;
* deberá ponerse énfasis en la cooperación multilateral basada en intereses comunes y en la aceptación de amenazas comunes -en lugar de una cooperación bilateral basada en una percepción rígida de amenaza externa-;
* deberá existir una cooperación hemisférica para la consolidación de los sistemas democráticos en la región, lo que sólo puede lograrse reforzando las instituciones y creando y consolidando las comunicaciones a nivel intranacional e internacionales;
* deberá reconocerse que: el instrumento militar tiene un papel válido y legal en la defensa de los Estados Naciones de América Latina; el instrumento militar debe estar siempre subordinado al gobierno y sólo es uno de los componentes de seguridad de la Nación; los militares tienen un papel que desempeñar en los procesos abiertos de colaboración, tales como alianzas, fuerzas de mantenimiento de la paz, administración de la paz, verificación y garantía de los acuerdos, mantenimiento de zonas de paz y cooperación, control fronterizo contra el movimiento internacional de tráfico de drogas y contra la insurgencia; deben evitarse acciones o intervenciones militares unilaterales.
Los países latinoamericanos deben decidir si las amenazas comunes que enfrenten demandarían o no la creación de un sistema eficaz de colaboración defensiva, que incluya a Estados Unidos. Por lo tanto, si ambas partes deciden reformular su relación, entonces una de las áreas de la cooperación será la seguridad. El punto más importante que todas las partes deberían entender con toda claridad es:
* La relación en el área de la defensa u otra cualquiera debe ser dirigida y establecida por los dirigentes civiles a nivel gubernamental. Estos dirigentes deberán asumir la responsabilidad y la implementación final de esta relación. Deben instruirse mutuamente sobre sus consideraciones y problemas y negociar sus diferencias en forma directa.
* El componente militar de un acuerdo defensivo sería precisamente eso, un componente y un instrumento que sería dirigido por el gobierno civil por medio de directivas claras y responsables.
Esto no implica el establecimiento de sistemas multilaterales completos de cooperación militar. Implica que, si los países de América intentan unir fuerzas en cuestiones de seguridad, dos o tres países podrían encontrar provechoso actuar juntos en una o dos de las misiones asignadas. Lo importante es que exista un sistema global de coordinación que no infrinja acuerdos subregionales de colaboración en materia de seguridad y que ninguna de las partes dentro del sistema pueda continuar actividades conjuntas de colaboración en esos campos, en la eventualidad de una interrupción del sistema democrático.
Por todas estas razones, es posible como nunca antes que los organismos internacionales -como la Organización de las Naciones Unidas- tengan un papel tan importante que desempeñar para asegurar la estabilidad de la región de Sudamérica y actuar como mediadores entre las partes. En la misma medida, los particulares y las Organizaciones No Gubernamentales deben desempeñar un papel constructivo para el logro de la paz y la prosperidad en Sudamérica.
NOTAS
(1) Ver un estudio sobre la creación del Sistema Interamericano: INTER-AMERICAN INSTITUTE OF INTERNATIONAL LEGAL STUDIES. The Inter-American System, Oceana Publications Inc, New York, 1966.
(2) Idem anterior, p. xvi.
(3) Esto se refleja en documentos latinoamericanos tales como: Comisión Sudamericana para la Paz, la Seguridad Regional y la Democracia, actas de la segunda sesión plenaria, 8-10 de junio de 1988, sobre el tema de Seguridad Democrática Regional, p. 27-28, Santiago de Chile, 1988.
(4) Para una versión perceptiva de los altibajos en la historia de las relaciones de seguridad interamericanas desde la creación del Tratado de Río, ver CHILD, JACK, Unequal Alliance: The Inter-American Military System 1938-1978. Westview Press, Boulder, Colorado, 1980.
(5) Ver HURRELL, ANDREW. "The politics of South Atlantic security: a survey of proposals for a South -Atlantic Treaty Organization", en International Affairs, vol. 59, n. 2, 1983.
(6) GAMBA-STONEHOUSE, VIRGINIA, artículo en el Washington Post, 29 de julio de 1988, "A blind eye towards Latin American", Washington DC.
(7) SCHOULTZ, LARS. National Security and United States Policy toward Latin America. Princeton University Press, 1987, p. 193-194.
(8) GAMBA-STONEHOUSE, VIRGINIA. Strategy in the Southern Oceans: A South American View. Frances Pinter Publish, London, 1989, p. 65-66.
(9) Ver QUEREJAZU CALVO, R. Guano, Salitre y Sangre. Cochabamba, Bolivia, 1979.
(10) Ver GOLDHAMMER, H. The Foreign Powers in Latin America, New Jersey, 1972, y BAILEY, N.A., Latin American in World Politics, New York, 1967.
(11) Sobre las reclamaciones bolivianas más recientes de una salida al mar ver declaraciones pertinentes de la OEA y Keesing's Contemporary Archives (Edimburgo) p. 28224 (mayo 1977), 29393 (enero 1979), y 33908 (1985), por ejemplo.
(12) Ver FRAGA, J.A. La Argentina y el Atlántico Sur, Buenos Aires, Instituto de Publicaciones Navales, 1983, y QUAGLIOTTI DE BELLIS, B. "Geopolítica del Atlántico Sur" en MILLIA F.A., La Antártida: Un Espacio Geopolítico, Buenos Aires, Pleamar, 1978.
(13) Ver CHILD, JACK. Geopolitics and Conflict in South America: Quarrels Among Neighbord, New York, Praeger Special Studies series, 1985.
(14) Ver GAMBA-STONEHOUSE, VIRGINIA. Strategy...
(15) Ver MARRULL BERMUDEZ, F. Geopolítica del Pacífico Sur. Santiago de Chile, Universidad Católica, 1974.
(16) Ver CHILD, J. Antarctica and South American Geopolitics: Frozen Lebensraum, Nueva York, Praeger, 1988.
(17) Ver GAMBA V. The Falkland/Malvinas War: A model for North-South Crisis Prevention (Allen and Unwyn, 1987), y FREEDMAN, LAWRENCE, y GAMBA-STONEHOUSE, VIRGINIA, Signals of War (faber and faber, abril 1990).
(18) Ver PITTMAN, HOWARD T. Geopolitics in the ABC countries: A Comparison. PhD, The American University, Washington, 1981, y también MILLAN V. & MORRIS M.A. Controlling Latin American Conflicts: Ten Approaches. Westview Press, Boulder, Colorado, 1983.
(19) Ver CHILD, JACK. Unequal...
(20) Ver GOODMAN, L.W., MENDELSON, J. S. R. y RIAL, J. (ed). The Military and Democracy: The Future of Civil-Military Relations in Latin America. Lexington Books, Mass., 1989, especialmente el capítulo 10.
(21) Para un análisis interesante sobre el papel cambiante del poder militar, ver BAYLIS, JOHN et al. Contemporary Strategy: Theories and Policies. New York, Holmes and Meier, 1975.
(22) Ver, por ejemplo, MILLIA, F. "La militaridad argentina en crisis", en Boletín del Centro Naval, 102, Buenos Aires, número 738, marzo 1984.
(23) Esto fue especialmente marcado en el Ministerio de Defensa argentino en 1984 cuando fue restaurada la democracia. Ver BORRAS, R., "Nueva Política de Defensa Nacional", en Armas y Geoestrategia, Buenos Aires, junio 1984, p. 34.