Medidas de Confianza Mutua: Realizaciones y
Propuestas para la Argentina
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El fomento de medios pacíficos para resolver las diferencias internacionales se ha convertido en una interesante propuesta que responde a los nuevos esquemas de cooperación con los que la comunidad internacional trata de definir sus vínculos recíprocos. La revitalización de la confianza y credibilidad entre naciones y la utilización del diálogo como instrumento para la solución de diferencias, asegura un alto grado de transparencia en la organización y el despliegue de fuerzas militares posibilita que las amenazas puedan ser reducidas en el marco de acuerdos internacionales y tiende a un modelo global en el que las relaciones pacíficas prevalecen frente a las tradiciones basadas en el conflicto. Las medidas de fomento de la confianza (MFC), llamadas también medidas de confianza mutua (MCM) o en inglés Confidence Building Measures (CBM) son actualmente un ítem central en las discusiones de seguridad. Originadas entre las grandes potencias, como una forma de equilibrio y control recíproco, tendientes a evitar los movimientos militares sorpresivos, son ahora consideradas un recurso esencial de la estructuración del nuevo orden mundial.
Los Estados Unidos juegan un rol central como elemento unificador del sistema de seguridad que se va dibujando en el continente. Como resultado de los procesos políticos de estos últimos años, la coalición occidental aparece como victoriosa, impulsando el mantenimiento del status quo y buscando que los valores y concepciones sobre los que se asienta no sean alterados. Frente a la vivencia de un triunfo que debió aceptarse como sumamente precario, existe una coincidencia provisoria de que las situaciones que pueden romper con este equilibrio, son la proliferación de armamento y las tecnologías sensibles, capaces de poner en peligro la estabilidad del sistema.
Es así que los Estados Unidos consideran una de las más altas prioridades a los desafíos de la seguridad global en la etapa post-Guerra Fría está vinculada a la proliferación. La insistencia en la verificación y las inspecciones "en sitio" son recursos de la comunidad internacional, que no están pensados desde una óptica de injerencia en asuntos internos de otros estados, sino como un pilar fundamental para asentar los valores democráticos y el respeto a los acuerdos internacionales.
El sustento sobre el que se cimienta la cooperación internacional parte de la elaboración de consideraciones económicas sostenidas en la idea de una "Pax Global Competitiva en la que los miembros de la comunidad internacional dejarían de lado cualquier forma de agresión armada para concentrar sus esfuerzos en el logro de conquistas y avances por la vía exclusiva de la competencia económica universal" (2). Esta "pax" que es un fin a obtener, soporta el peso de la incertidumbre y de la resistencia a los cambios, por lo que requiere un amplio consenso manifiesto y la conciliación de intereses divergentes.
Estados Unidos ha realizado recientemente una medida para mostrar su compromiso con las políticas de no proliferación, a través de una iniciativa propuesta por el Presidente Bush (3). En ella convoca a participar de los amplios soportes que se han venido estructurando para prevenir la proliferación de armas de destrucción masiva y de misiles. El gobierno norteamericano en un gesto de buena voluntad se compromete a no producir plutonio ni uranio enriquecido con fines de explosivos nucleares. Al mismo tiempo reafirma su empeño en sostener y completar los acuerdos existentes en armas nucleares, químicas, biológicas y misiles, entre los que se señala la Convención de Armas Químicas (CWC); la extensión del TNP en 1995; la puesta en marcha total del Tratado de Tlatelolco en 1993; el fortalecimiento de la OIEA, incrementando incluso el presupuesto para salvaguardias; la adhesión a la Convención de Armas Biológicas; el creciente respaldo a medidas de confianza mutua y realiza un llamamiento a los participantes del MTCR para que adopten los lineamientos del régimen.
Argentina ha coincidido en la necesidad de modificar su política acorde a los requerimientos del nuevo contexto internacional (4), liderando en la región la aplicación de los códigos que Occidente propone en lo referente a estos temas. Así lo considera el Presidente Bush, cuando señala en una carta al Presidente argentino que "Bajo su liderazgo (el del Dr.Menen) Argentina se ha convertido en un ejemplo de una certera política de no proliferación, a través de los acuerdos bilaterales con Brasil, los amplios acuerdos de salvaguardia con la OIEA, la Declaración de Mendoza sobre armas químicas y biológicas, el compromiso de observar los lineamientos del MTCR, la terminación del programa Cóndor, y más recientemente, vuestro decreto de control de exportaciones." (5)
Sin embargo este reconocimiento no ha sido tan automático. Los Estados Unidos manifestaron que brindan su apoyo para que el país concrete su ingreso al MTCR, pero funcionarios de la Embajada norteamericana en Buenos Aires, advirtieron que aún hace falta tiempo para que la Argentina demuestre ante la comunidad internacional que los controles establecidos por el reciente decreto 603 (6) están funcionando en forma eficiente. Señalaban también que las Declaraciones de Mendoza y de Cartagena son pasos sumamente importantes, pero son declamaciones, y que las naciones latinoamericanas deben avanzar en el logro de hechos concretos.
El gobierno argentino ha puesto empeño en profundizar el acercamiento del país a las potencias occidentales y los organismos multilaterales, en el convencimiento de que la aceptación de las reglas de la política internacional nos brindará notables beneficios. Erman González dijo que la participación Argentina en las fuerzas de paz de las Naciones Unidas busca "que se respete el derecho internacional" y agregó "De la misma manera también estamos actuando para tener un crédito a favor para cuando nosotros reclamemos esa vigencia del derecho internacional".(7)
Los lineamientos que venimos presentando se completan con la implementación de medidas para el fomento de la confianza y la seguridad entre los estados. Los esfuerzos pueden dirigirse al control de la demanda y de la oferta. Del lado de la demanda se trata de reducir tensiones que puedan provocar la idea de una confrontación recurriendo a las vastas proposiciones de las Medidas de Confianza Mutua (MCM), instrumentos que tienden a la superación de mutuas desconfianzas y a la reducción de amenazas en el marco de acuerdos internacionales. Del lado de la oferta se implementan la supervisión de exportaciones proliferantes y la inclusión en los grupos de control como el London Club, el MTCR y el Grupo Australia.
Las disparidades en poder y tamaño son una fuente de percepciones de amenaza y el aumento de contactos entre actores políticos, así como los acuerdos bilaterales son instrumentos de gran utilidad para trabajar sobre las condiciones específicas de las disparidades. Del mismo modo, los contactos diplomáticos y la eliminación de algunos secretos que contribuyen a la incertidumbre y al acrecentamiento de tensiones, motor de interpretaciones erróneas, son un primer paso importante en la detección y búsqueda de soluciones a posibles situaciones de conflicto.
Para las MCM es imprescindible hacer transparente las actividades militares, que permitan conocer con claridad las rutinas de cada nación. Para concretar este objetivo es altamente necesario legitimar la intervención de las autoridades políticas en el diseño y el control de la política de defensa. Sin dejar de reconocer las particularidades de las actividades militares, es primordial el incremento de las relaciones entre los militares que complementan y asesoran a las autoridades políticas en la definición y puesta en marcha de la política de seguridad.
Para acompañar este proceso se requiere también la preparación de expertos civiles en asuntos militares, no sólo para brindar a la comunidad internacional mayor garantía respecto de las actividades militares, sino también para lograr en el orden interno una visión más amplia de la necesaria modernización y reforma de las Fuerzas Armadas.
En Europa, terreno en el que se enfrentaban dos sistemas de seguridad, se había comenzado a pensar en el diseño de un marco de seguridad conjuntamente aceptable. En 1975, por el Acta de Helsinski se habían acordado una serie de reglas y principios, que tenían como meta promover la cooperación y la coexistencia pacífica entre los estados de diferente régimen social, convergiendo en la Conferencia de Cooperación y Seguridad en Europa (CSCE). Las reuniones continuaron, y en 1986, en la Conferencia de Estocolmo, se definieron medidas para incrementar la confianza y la seguridad en Europa, participando 34 naciones. En marzo de 1989 se concebía el Documento de Viena, que luego se completa con el Documento de Viena de 1992, por medio de los cuales se establece un proceso sustancial de acciones, destinadas a estrechar la confianza y la seguridad, se fortalece la tendencia hacia el desarme, se asienta una doctrina militar relacionada a la posición, estructura y actividades de las fuerzas convencionales en Europa y finalmente, se acuerdan claras reglas de información y prevención de situaciones de conflicto.
La Argentina ha expresado su voluntad de establecer relaciones más seguras en su región, promoviendo la cooperación en materia de seguridad y ha participado de una serie de iniciativas que pueden considerarse Medidas para el Fomento de la Confianza. (8)
Ellas son:
1 - Medidas con Gran Bretaña:
Luego de la ruptura de relaciones con Gran Bretaña a partir de la Guerra de Malvinas, el primer gobierno democrático inició negociaciones bilaterales con el gobierno británico, bajo la idea de que existía un conjunto de temas sobre los que podía obtenerse un consenso. Tanto la situación interna argentina como los vínculos internacionales no posibilitaron avanzar demasiado. Cuando el Dr.Menen accedió al gobierno, logró firmar una serie de acuerdos que restablecen la confianza entre las dos naciones, al mismo tiempo que muestran una voluntad pacífica del que había sido país agresor en la guerra, hacia el resto de la comunidad internacional. Estos acuerdos establecen medidas que limitan los posibles conflictos bajo una fórmula que congela la discusión del tema de la soberanía (9). Se acordó:
- establecer un sistema transitorio de información y consulta recíprocas.
- establecer un sistema de Comunicación Directa entre las islas y el territorio continental.
- crear un sistema de intercambio de información sobre seguridad y control de la navegación marítima y aérea.
- acordar un conjunto de procedimientos para casos de emergencia en búsqueda y salvamento marítimo.
En lo específicamente militar se determinó:
- aumentar el conocimiento recíproco de las actividades militares en el Atlántico Sudoccidental.
- informar los movimientos de fuerzas navales de 4 o más buques; movimientos de fuerzas aéreas de 4 o más aviones, ejercicios de más de 1000 efectivos o más de 20 salidas de aeronaves.
- dar a conocer con anticipación anfibios o aerotransportados en que participen más de 500 hombres o más de 20 salidas de aeronaves.
- evitar cualquier medida que pueda interpretarse como hostil.
- informar con una antelación de 25 días por escrito sobre maniobras.
En la cooperación aérea se acordaron aerovías militares y comerciales y un código de comprobación de las redes de enlace, por el cual se determina en qué punto una aeronave debe tomar contacto con las bases terrestres.
También se establecían medidas sobre promoción y protección de inversiones, la supresión de las visaciones y la protección de las actividades pesqueras.
Dado el incremento de la confianza mutua, la declaración del 15 de febrero de 1990 fue modificada, avanzando más estrechamente en los vínculos entre ambos estados. En setiembre de 1991 se decidió incorporar el levantamiento de medidas restrictivas (10). Este acuerdo es bilateral y no participan observadores externos.
Los cambios fueron:
- mantener el sistema de comunicación directa bajo la supervisión de ambas cancillerías.
- fijar un sistema de comunicación radiotelefónica y telex abierta las 24 horas.
- se agrega una vía de comunicación alternativa coordinada directamente por las autoridades militares.
- se decide que por vía diplomática se puedan acordar visitas recíprocas a bases militares y unidades navales.
- se modifica la información previa de todo buque de ambas partes en una radio de 50 millas de las costas, disminuyendo a 15 millas y limitado exclusivamente a buques con alto poder ofensivo.
- con el mismo criterio se establecen normas cercanas a la normalidad respecto del radio sobre el cual se debe informar la acción de maniobras.
- se informe con una antelación de 14 y ya no de 25 días por escrito sobre maniobras.
- se establece la revisión anual de los acuerdos en las reuniones del Grupo de Trabajo Argentino-Británico.
Se aumenta la seguridad de la navegación aérea a través de:
- proporcionar la información necesaria a los Centros de Información de Vuelo Argentino, para que este país provea los servicios de control de tránsito aéreo, búsqueda y salvamento, comunicación y meteorología.
- aceptar en casos de emergencia aterrizajes en aeropuertos alternativos.
- intercambiar información aeronaútica sobre aeropuertos de ambas partes.
Hasta la fecha no hubo incidentes en la implementación de estas medidas y en más de una oportunidad se debió proceder a actividades conjuntas de búsqueda y rescate.
2 - Area Marítima Atlántico Sur (AMAS):
Es un acuerdo entre Brasil, Paraguay, Uruguay y Argentina para tráfico marítimo. El sistema fue acordado en 1967, pero sufrió modificaciones a partir de cambios que se producían en las condiciones políticas de cada uno de los países y del ámbito internacional, así como por circunstancias específicas del tema y avances técnicos en las funciones de las Armadas.
El origen de este acuerdo debe situarse en los tiempos posteriores a la segunda Guerra Mundial, en el que el control de tráfico marítimo se vió complicado por el desmembramiento de las dependencias que se habían mantenido hasta ese momento. El control de una zona tan extensa era difícil y oneroso para países que no contaban con recursos suficientes y que al mismo tiempo sufrirían la parálisis de equipamiento posterior a la guerra. Para combinar esfuerzos se pensó en la solución conjunta. Luego de la Conferencia del Mar que realizaran las Naciones Unidas a mediados de los setenta, se extendió el mar territorial de 3 millas a 12 millas, mientras se daba soberanía de recursos a cada país sobre las 200 millas. Esta franja mayor era aún más complicada de controlar y por ello se revitaliza el AMAS. La evaluación de los marinos argentinos es que el AMAS permitió una mayor capacidad de negociación, pues es el único acuerdo estructurado entre cuatro países y de carácter amplio exceptuando los que fueron realizados en la OTAN. Al mismo tiempo daban mayores garantías al resto de los estados respecto de las acciones pacíficas en el Atlántico, pues se requería el acuerdo de los cuatro países para cualquier actividad o desplazamiento, disminuyendo la posibilidad de causar inconvenientes inesperados a otros estados.
El acuerdo prevee que un oficial de la Marina de Brasil o de la Marina de Argentina, en forma rotativa bianual, con el acuerdo de los cuatro países, se constituya como coordinador del AMAS, llamándose el grupo que ejerce la función CAMAS. La figura de coordinador fue expresamente preferida a la de comandante para que el acuerdo funcionara como un mecanismo de control conjunto y no como un posible preparativo de guerra. Sin embargo, está previsto que ante una necesidad ese coordinador pueda convertirse en un Comandante. La actividad principal es el intercambio de información y la comunicación diaria. Es una coordinación política entre las Armadas y fortalece la relación de trato y el conocimiento de los procedimientos entre las fuerzas navales. Cada Comando Local de Comunicación Operativa, COLCO, realiza sus propios informes y luego se los comunica al resto. Pero una vez al año se realiza ejercitación bélica. Luego de cada ejercicio se realiza una reunión conjunta de crítica y cada dos años, cuando cambia la coordinación, se hace una reunión de COLCOS en las que durante cinco días se discute el funcionamiento de esos dos años, se proponen los cambios necesarios y se busca el acuerdo del grupo.
Las comunicaciones cotidianas permitieron elaborar un lenguaje común. Se grafica toda la información referente al tráfico comercial y militar y se envía a las computadoras de los otros tres países, manteniendo el control sobre todo el Atlántico Sur, desde la mitad de su ancho. Hay un reglamento de funcionamiento que se ha ido modificando con el tiempo, que tiene aspectos legales, de doctrina y una serie de procedimientos para el funcionamiento concreto. Este sistema no se ha visto envuelto en actividades vinculadas al narcotráfico, ni de pesca, pues se considera que si bien la estructura sería cómodamente funcional a esas actividades, no fue creada para esos objetivos.
Este tipo de acuerdo se firmó también de forma bilateral con Estados Unidos, España, Sudáfrica, Chile, Ecuador, Perú, Venezuela y se está en tratativas con la India. El código de información se ha estandarizado y por lo tanto es fácil comunicarse con todas estas naciones. Si bien el equipamiento argentino permite un seguimiento y control muy exacto del tráfico marítimo, y este es un elemento de gran utilidad para los otros países, en el caso de estos últimos estados, no se ha puesto en funcionamiento, en general, con la masa de información y las actividades conjuntas que se intercambian en el AMAS. Argentina propicia el ingreso de otros estados para ampliar la eficacia de estas normas y mantener una comunicación más fluída con las naciones involucradas en el tráfico marítimo en la región.
3- Reuniones de los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas
Inicialmente se trataba de reuniones entre los cuerpos de Argentina y Brasil, que tenían como objetivo cimentar un espíritu de acuerdo que había surgido luego de la Declaración de Iguazú de 1985. Ponían de relieve que "en la cooperación y el esfuerzo participativo mutuo que se encuentra trazado el destino para que Brasil y Argentina alcancen la estatura estratégica que sea capaz de alejar cualquier riesgo a la paz y tranquilidad regional" (11). En el tercer Simposio fue invitado como observador Uruguay en una marco de profundización de la convergencia. En el cuarto Simposio anual se incorpora como observador Paraguay, mientras que el Estado Mayor Conjunto de Uruguay pasa a ser miembro pleno. El proceso de integración ya estaba en marcha y antes de la firma del Tratado Mercosur, este grupo de trabajo se podría considerar, tal como ellos ahora se llaman, un Mercosur de la Estrategia. En el encuentro realizado este año, el sexto, estuvo como observador Chile que será participante el próximo año. Cada encuentro ha avanzado en la discusión de temas de seguridad desde concepciones tecnológicas hasta, de despliegue, técnicas y el último introdujo el tema de la seguridad colectiva regional.
Aún no se acuerda en la instrumentación de una seguridad colectiva y Brasil, Uruguay y Paraguay expresaron claramente que los conflictos internos de cada nación, serían solucionados por las Fuerzas Armadas propias. Sin embargo, se registraron percepciones coincidentes respecto a la vulnerabilidad de los estados del Cono SUr y el impacto que en cada nación tienen los actuales problemas que superan los límites geográficos. Estos temas son la defensa de la democracia; la integración económica y la cooperación regional; el intento de mejorar las condiciones sociales y alcanzar un mayor progreso; el respeto a la integridad territorial y a la autodeterminación de los pueblos; el derecho a la innovación tecnológica; el mantenimiento de la paz y la protección de los recursos naturales. Hubo coincidencia también en ir concretando medidas de fomento de la confianza de forma muy gradual, respetando los tiempos internos asimétricos de cada parte.
4 - Encuentros entre las Marinas de la Argentina y Chile por la zona de Beagle:
La reunión se realiza entre la Tercera zona de Chile y el ANAU, Area Naval Austral de Argentina. Una vez en Usuhaia y otra en Puerto Williams. Los comandantes tienen la facultad de solucionar litigios menores. La idea es que deben realizarse mayores contactos, pues aunque las reuniones anuales son sumamente cordiales, los contactos son esporádicos, no permitiendo mayor confianza y entendimiento. Se intercambia información sobre las unidades navales y sobre las dotaciones que controlan el accionar en el Beagle.
Esta actividad se complementa con un sistema de comunicación permanente de las Fuerzas Aéreas de Chile, en Punta Arenas y de la Argentina en el Aeropuerto de Río Gallegos, para la coordinación de redes de comunicación y para el control del tránsito aéreo con base en Puerto Williams en Chile y Usuhaia, Argentina (12). Por el mismo se fijaría con mayor detalle los procedimientos de comunicación entre ambas bases. Se peticionan permisos de sobrevuelo que debe autorizarse por lo menos 48 horas antes de su realización. Se especifica el tipo de aeronave, el nivel de vuelo autorizado, el itinerario, la hora de despegue y de aproximación, informes meteorológicos y se compromete a modernizar los equipamientos de medición para mejorar la seguridad, etc.
Estas reuniones periódicas para evitar incidentes entre Argentina y Chile o terceros estados podrían realizarse con mayor frecuencia e incluso se podrían poner en marcha maniobras conjuntas que establecieran mayor interacción entre ambas fuerzas.
5 - Simposio Internacional de Pilotos de Combate:
Trece países de América Latina y España participaron en el segundo encuentro bianual de pilotos, compartiendo información acerca de las experiencias de combate y de entrenamiento para el ataque. Esa reunión se realizó entre el 20 y el 24 de abril en Buenos Aires. El objetivo es la difusión de información militar, pero de forma indirecta se promueva la confianza. Los contactos amistosos entre oficiales, lima cierta desconfianza hacia oficiales de ataque de naciones vecinas, ya que la agenda de trabajo se complementa con una agenda de actividades sociales. Es interesante señalar que esta actividad surgió como iniciativa de los cuadros intermedios. Si bien no se puede considerar una MCM, varios oficiales argentinos participantes, manifestaron que el trato personal en temas de combate estimula la confianza y aleja las sospechas.
6 - Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Aéreas Americanas (SICOFFA):
Este acuerdo surge como iniciativa del gobierno norteamericano bajo la estrategia de la guerra fría y con posterioridad a la crisis de los misiles. En 1961 el Jefe del Estado Mayor de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos convocó a sus pares americanos para establecer un sistema de cooperación y un foro de discusión que se reuniera cada año. En 1965 se concretó un documento que sentaba las bases de funcionamiento y el carácter de las reuniones periódicas en la Conferencia de los Jefes de Fuerzas Aéreas Americanas (CONJEFAMER), de la que participaban 17 países (13) y 6 países del continente participaban como observadores (14). Según señala su carta constitutiva, el SICOFFA es una organización interamericana, de carácter voluntario cuya finalidad es promover lazos de amistad y la coordinación y cooperación de las Fuerzas Aéreas. La sede es rotativa y su marco organizativo fue variando en estos 30 años para responder a los cambios políticos y técnicos, la última de estas modificaciones se realizó en mayo del presente año, en la que se aprobó una nueva Carta Constitutiva. Una serie de Comités preparan la agenda de trabajo concreto. Varios de ellos nacieron de la necesidad de buscar cooperación en temas que eran centrales en los 60: Informática y Telecomunicaciones; de Apoyo Logístico Mutuo, que cuenta con una importante base de datos; Meteorología y Correo Aéreo Militar Interamericano. A mediados de los 70 surgen nuevas inquietudes, como el Comité de Apoyo Aéreo Mutuo en casos de Desastre; el de enfrentamiento que ofrece un sistema de cursos, becas, etc.; de Prevención de Accidentes; de Medicina, y en el año 1991, se creó el Comité de Conflictos de Baja Intensidad y Contranarcotráfico, con el fin de intercambiar información y coordinar actividades en vista a enfrentar ese problema.
Este sistema responde a un modelo de relación que los Estados Unidos disponía en los sesenta-setenta como patrón de vinculación hemisférico. Si bien su objetivo era diferente del criterio de cooperación que se desenvuelve en el período pos-Guerra fría, puede considerarse que es un marco aceptable de enlazamiento de las Fuerzas Aéreas del continente y puede hacerse de él un instrumento apropiado para fortalecer las relaciones de confianza mutua.
7 - Fuerzas de Seguridad:
Los carabineros chilenos y la gendarmería argentina han instrumentado medidas de confianza en la frontera común, por las que se anticipan los movimientos y se comunican mutuamente los patrullajes para evitar incidentes por confusión o percepción errónea de una de las partes.
Todas estas medidas deben continuarse y perfeccionarse pues el incremento de la confianza es un proceso gradual que favorece un diálogo creciente entre las partes. Teniendo presente que este seminario fue organizado por una instituciónm académica chilena, es propicio referirse a las medidas de confianza que facilite una mejor relación entre Argentina y Chile.
Las relaciones entre ambos países han mejorado en forma constante y se tiende a la superación de las percepciones de amenaza que por largo tiempo fue constante de los vínculos bilaterales. Sin embargo persiste aún desconfianza y falta reconocer los caminos en los que una mayor cooperación benefician a ambos estados y mejora las condiciones para la defensa.
De todas maneras los hechos avanzan más rápidamente que los acuerdos formales. El incremento de la inversión entre los dos países alcanza en la actualidad a una suma cercana a los 1000 millones de dólares de intercambio y la cooperación se extiende tanto entre las empresas privadas, como en los marcos oficiales, y en la reunión binacional llevada a cabo a fines de julio se lograron avances en materia de comunicación, en el régimen de frontera y de control de personas, en la superación de algunas diferencias fitosanitarias, en la cooperación minera, etc.
Los contactos entre ambas Cancillerías propenden a consolidar la voluntad de integración, teniendo en cuenta que Chile corre con el riesgo de quedar aislado de sus vecinos del cono sur, mientras sólo algunos inversores ponen un pie en la Argentina con miras a participar del mercado ampliado del Mercosur. El Consejo de Complementación Económica, creado en agosto de 1991, podría ser el inicio de la integración posterior chilena al Mercosur. Por una anexo, el Tratado de Garantía de Inversiones, se brinda un trato igual a las inversiones del otro país como a las propias.
La situación privilegiada de Chile respecto a las reformas económicas neoliberales que se vienen implementando en las naciones latinoamericanas deben ser evaluadas con mucha atención, pues si bien las ventajas chilenas para orientarse al mercado externo y captar inversión extranjera mantienen significativas diferencias en relación a sus vecinos,resulta difícil pronosticar cuáles serán los efectos que el acuerdo entre Estados Unidos, Canadá y México (NAFTA) tendrá sobre la economía de Chile. La tendencia global hacia procesos de integración u formación de bloques, en los cuales los acuerdos comerciales requieren complementarse con algunos acuerdos en el marco político, o debería funcionar como un alerta para que el país trasandino no pierda contacto con los países de la región.
En temas de seguridad se han profundizado los acuerdos, tanto a través del Compromiso de Mendoza que prohibe la utilización de armas químicas y biológicas, firmada inicialmente entre Chile, Brasil y Argentina (15) y los recientes lazos en el tema nuclear, evidenciados en la presentación de reformas al Tratado de Tlatelolco en forma conjunta entre los mismos tres estados. Este paso que tiene un importante significado para toda América Latina es posible que para fines de agosto o principio de setiembre próximo, vea totalmente allanado el camino a su ratificación.
Del mismo modo, en el espinoso tema de los límites entre ambas fronteras, el gobierno argentino ha elegido una solución razonable que priorice el avance de un mejor entendimiento con los vecinos chilenos, sobre los reclamos celosos de porciones de tierra.
Poniendo en marcha el acuerdo firmado entre los presidentes Alwyn y Menem en 1990, se está preparando para fines de este mes la primera reunión bilateral de Ministros de Relaciones Exteriores, de Ministros de Defensa y Altos Mandos de las Fuerzas Armadas, acordándose la agenda previa y los mecanismos de reuniones sucesivas y periódicas.
Argentina mostró su disponibilidad para crear confianza con Chile en lo limítrofe y mayor transparencia en lo estratégico. Pero estos pasos deben ampliarse para evitar las mutuas percepciones de amenaza y mantener una mayor información respecto de los movimientos militares. En ese sentido, el logro de reuniones periódicas de mayor frecuencia entre los comandantes de frontera; la elaboración de un informe público sobre la estrategia de Seguridad Nacional, tal como efectúa el gobierno de los Estados Unidos; la publicación del presupuesto militar (16); la preparación de Seminarios Conjuntos y ámbitos de discusión sobre temas técnicos y estratégicos; el incremento de visitas entre las FFAA de Chile y Argentina; la invitación a la prensa para observar y participar de maniobras militares y crear al mismo tiempo una prensa especializada en temas de defensa; etc., son algunas de las medidas que deben estimularse para el beneficio mutuo de ambas naciones.
Como gesto de buena voluntad podría crearse una zona desmilitarizada en la frontera, libre de presencia militar, como muestra de las intenciones de alcanzar un grado mayor de cooperación y confianza mutua. Podría estar bajo el personal civil de aduanas en un intento de disminuir toda tensión en la zona.
Todas estas proposiciones deben cimentarse en sociedades que tienen una frágil tradición de control sobre el aparato militar. Para el funcionamiento de MCM es necesario construir instituciones civiles y resolver internamente la desconfianza entre civiles y militares, que debería ser superada al disolverse la confrontación abierta en el período de la Guerra Fría. Sin la institucionalización de este control civil, es posible que el modelo de confianza mutua no pase de ser declaraciones diplomáticas.
En la última celebración de la Cena de Camaradería de las Fuerzas Armadas, en las que el presidente de la Nación tradicionalmente fija pautas de política militar, el Dr.Menem remarcó la importancia de que las Fuerzas Armadas sean un brazo ejecutor de la política exterior a través de su participación en las tropas de pacificación de las Naciones Unidas, llamando a adscribir a un sistema de seguridad colectivo que priorice la paz internacional. Esto no excluye la defensa de nuestros intereses nacionales, indicó, pero reorienta el perfil de las FFAA hacia un modelo menos ofensivo y más dispuesto al desarrollo de medidas de confianza.
De este modo no se utilizan las fuerzas armadas como árbitros de conflictos políticos y sociales y se acompaña la posición defensiva con negociación tanto en el área militar como en el de la coordinación política.
Argentina ha apostado a un crecimiento cifrado en la multilateralidad y la transferencia regulada de tecnología. El nuevo orden habla de progreso a través de un esfuerzo compartido. El consenso favorable para la creación y aplicación de MCM, crece también con la discusión de las propuestas contenidas en este documento para mejorar y avanzar en ese perfil.
Pero estos avances que requieren de numerosos esfuerzos, demandan que no se mantenga un doble standard para los países del 3º mundo, que hacen efectivos gestos de seguridad y transparencia. La necesidad de hacer de las medidas de confianza mutua una realidad no puede soportar la mantención de un código confuso en la venta de armas convencionales (17). Las propuestas que imparten y comparten los Estados Unidos y sus socios del Consejo de Seguridad en las Naciones Unidas no se pueden mantener si no se acuerda un compromiso de cooperación como una necesidad mutua y no como una imposición del norte al sur.
(1) Este trabajo fue presentado en el Seminario Internacional "Medidas de Confianza Mutua en América del Sur", organizado por FLACSO, Santiago, The Henry L. Stimson Center de Washington y The John D. and Catherine T. Mac Arthur Foundation, New York; Santiago de Chile, 11 de agosto de 1992.
(2) En Javier Villanueva, América Latina: Incógnitas de la Inserción Económica Internacional en la Década del 90, Proyecto: Los 500 y el 2000, Buenos Aires, octubre de 1990.
(3) Ver Talking points on Presidential Nonproliferation Initiative, julio 12 de 1992.
(4) R.Diamint, Cambios en la política de Seguridad. Argentina en busca de un perfil no conflictivo, mimmeo, enero de 1992.
(5) Mensaje enviado por el Presidente George Bush al Presidente Carlos S.Menem, julio 13 de 1992.
(6) El decreto 603 del Poder Ejecutivo que dispone la creación de una Comisión Nacional de Control de Exportaciones Sensitivas y de Material Bélico, que elabora una lista extensa y abierta de materiales sometidos a control. Se agregó a partir de fines de 1991 el control de misiles, la capacidad de llevar armas de destrucción masiva, no sólo nucleares, sino también químicas y biológicas.
(7) Antonio Erman González, declaraciones en El Cronista Comercial, 17 de julio de 1992, pg.21.
(8) Según las Naciones Unidas, las medidas para fortalecer la confianza se refieren principalmente a cuestiones militares y tienen por objeto contribuir a promover la confianza y el establecimiento de relaciones más estables entre los Estados, así como facilitar la reducción de armamentos y el desarme. Los armamentos y El desarme, Naciones Unidas, Departamento de Desarme, Ginebra, diciembre de 1989.
(9) Ver Declaración Conjunta de los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, octubre 19 de 1989 y las Declaraciones Conjuntas de las Delegaciones de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte del 14-15 de febrero de 1990.
(10) Las Declaraciones Conjuntas de las Delegaciones de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte del 25 de septiembre de 1991.
(11) Ver Segundo Simposio de Estudios Estratégicos organizado por EMCFFAA de Argentina y EMFA de Brasil, San Pablo, Brasil, abril de 1988, pg.9.
(12) Ver Acta de la Carta de Acuerdo Operacional CHA Nº 6/87, del 29 de octubre de 1987 y el posterior Convenio de Ratificación del 13 de noviembre de 1987.
(13) Ellos son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Carta Constitutiva del Sistema de Cooperación entre las Fuerzas Armadas Americanas, Tegucigalpa, Honduras, 28 de mayo de 1992.
(14) A la fecha del documento son: Canadá, Costa Rica, Guyana, Haití, Jamaica y México.
(15) Este tema se puede consultar en nuestro Cambios en la Política de Seguridad. Argentina en busca de un perfil no conflictivo, Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 7, Vol VII, Nº 1, enero-marzo de 1992, Santiago de Chile.
(16) El gobierno argentino está instrumentando por primera vez la transparencia del presupuesto de defensa. El Ministerio de Defensa espera implementar esta nueva modalidad en 1993 y contar con los datos para 1994, eliminando las cuentas especiales y reagrupando bajo el rubro de Defensa y Seguridad, gastos que ahora están imputados a otras cuentas y que no permitían conocer un panorama real del destino de los fondos del presupuesto.
(17) Paul C. Warnke, Rompre avec les vielles habitudes, Paix et Securite, Nº 4, Hiver 1991-1992, Otawa, Canadá.