INTELIGENCIA Y LEGISLACION EN LOS EE.UU.
EL ACTA DE ORGANIZACION DE LA INTELIGENCIA
DE 1992 Y LOS ANTECEDENTES DE LA
ACCION DEL CONGRESO
Eduardo Estevez
I.- INTRODUCCION: UNA PUGNA ENTRE EL DERECHO Y
EL SECRETO
La intención de lograr un adecuado marco legal para la comunidad de inteligencia de los EE.UU. ha estado, desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial, presente en la mente de la dirigencia política. Al mismo tiempo convivía la necesidad de mantener a las actividades de inteligencia dentro del mayor sigilo posible, no sólo debido a la naturaleza misma de ellas, sino también con la idea de no dar ventaja al rival de la guerra fría. Sin embargo, la fuerza de la democracia, aunque con considerable dificultad, ha ido prevaleciendo hasta llegar al actual panorama legal que, aunque seguramente dista de ser el ideal, cabe aceptarlo como uno de los más avanzados del mundo en la materia.
La génesis de la estructura de inteligencia y de los mecanismos de control ejecutivo y legislativo de los mismos, que durante muchos años han ido evolucionando hasta llegar a la sanción de dos leyes fundamentales en los dos últimos años, hay que buscarla no sólo en la época de concepción de ellos, sino además en los hitos que marcaron rumbo en diferentes momentos históricos y debido a distintas circunstancias, todas ellos problemas de gran impacto político y con derivaciones que afectaron a la sociedad.
Con el antecedente de la Oficina de Servicios Estratégicos (OSS), liderada por el General Donovan, que cultivando el concepto de inteligencia total existió entre 1941 y 1945 y, sobre la base del Grupo de Inteligencia Central (CIG) que se creó por directiva presidencial de Truman en enero de 1946, se plasmó, mediante el Acta de Seguridad Nacional de 1947, la creación de la CIA. Se inició así una etapa en donde quedo organizada una estructura de inteligencia permanente en tiempos de paz. Hasta ese momento, los esfuerzos de obtención y análisis de información eran básicamente articulados en los períodos de guerra y, luego de superado el mismo, desactivados. Dos años después se sancionó el Acta de la CIA de 1949, una suerte de ley orgánica que contenía los aspectos básicos para el manejo administrativo del nuevo organismo.
La responsabilidad del Congreso en cuanto a supervisar el nuevo organismo recayó en cuatro subcomisiones especiales de inteligencia, creadas a tal efecto en 1956, incluídas cada una de ellas en las Comisiones de Fuerzas Armadas y de Presupuesto de las dos Cámaras respectivas. Este sistema de control, que casi no estuvo en discusión y no se modificó hasta mediados de los setenta, fue básicamente favorable a la comunidad de inteligencia. En efecto, los presupuestos del área se aprobaban sin inconvenientes y por parte de los legisladores no había interés en ahondar sobre las actividades de las agencias.
Sólo hubo dos intentos significativos para modificar ese panorama. En la década del cincuenta, el Senador Mike Mansfield propuso crear una Comisión Bicameral para llevar adelante el control de las actividades de la CIA. Aunque su proyecto llegó al recinto del Senado, allí fue derrotado por más del doble de votos.
Ya entrada la década del sesenta, el Senador J.W. Fullbright propuso crear, esta vez en el Senado, una comisión de operaciones de inteligencia, integrada por miembros de las comisiones de Presupuesto, de Fuerzas Armadas y de Relaciones Exteriores, totalizando la cantidad de nueve. En la votación, la propuesta fue rechazada por 61 votos a 28.
Errores atribuidos a las agencias de inteligencia, actividades cuestionables que las mismas habrían encarado -como por ejemplo, el intento de derrocar al gobierno de Chile-, la guerra de Vietman , y el Caso Watergate, revirtieron la pasividad del Congreso en cuanto a la inteligencia. El tema pasó al tope de la agenda política y tanto en el Congreso como el Ejecutivo se crearon comisiones de investigación, comenzando así una nueva era para el control parlamentario.
Simultáneamente, entraba en vigor una ley conocida como la Enmienda Hugues-Ryan al Acta de Asistencia Externa de 1961, firmada por el Presidente Gerald Ford en diciembre de 1974, mediante la cual se establecía explícitamente la función de control parlamentario sobre determinadas actividades de la comunidad de inteligencia. En efecto, esta enmienda obligaba al Presidente a redactar un documento -'finding'- en el cual se estipulara formalmente que una operación de inteligencia dada era requerida para avanzar un importante interés de seguridad nacional de los EE.UU. Tal documento debía ser enviado a las comisiones apropiadas del Congreso en forma oportuna, siempre que dicha operación de inteligencia externa fuese distinta de la simple reunión de información.
La Comisión Selecta del Senado para el Estudio de las Operaciones Gubernamentales respecto de las Actividades de Inteligencia presidida por el Senador Frank Church nació en Enero de 1975 y produjo numerosos volúmenes. De sus audiencias, conclusiones y recomendaciones queda claramente definida la orientación hacia el mejoramiento y la reforma de la inteligencia externa y militar así como hacia la protección de los derechos ciudadanos. Las recomendaciones aludidas constituyeron la base indiscutida y siempre citada de todos los intentos legislativos del período siguiente, para reorganizar y reformar la inteligencia.
No tuvo la misma suerte la iniciativa de la Cámara de Representantes. Una comisión creada con igual fin que la de Senado y presidida por el Representante Nezdi abortó rápidamente y fue suplantada por otra, esta vez presidida por el Representante Otis Pike, comenzando a funcionar en julio de 1975. La Comisión Pike sí pudo investigar, pero su informe final fue rechazado mayoritariamente por la Cámara, no autorizando así su publicación. Una versión del mismo fue difundida por los medios de prensa y ello, paradójicamente, generó una investigación oficial de todos los integrantes de la Comisión Pike, incluyendo legisladores asesores y personal administrativo, en busca de los responsables de la filtración.
Una consecuencia de este periodo de investigaciones fue el decreto presidencial 11.905 firmado por Gerald Ford en 1976 mediante el cual se establecieron bases para la conducción y los deberes y las responsabilidades del esfuerzo de inteligencia, algunas limitaciones a dichas actividades y especificaciones sobre el control de los organismos de inteligencia. Dentro de estas últimas constaba la creación del Consejo del Presidente para el Control de Inteligencia (President's Intelligence Oversight Board) y obligación del Secretario de Justicia de definir y aprobar procedimientos para el FBI.
Ello condujo a la creación de los Lineamientos del Secretario de Justicia para investigaciones del FBI en materia de seguridad interior. Firmados por el entonces Secretario Edward Levi, un conjunto de los mismos se refirieron a investigaciones criminales y otra a investigaciones de contrainteligencia. Esta práctica se mantiene hasta el presente con periódicas actualizaciones (Lineamientos del Secretario de Justicia Smith de 1983 y posteriores modificaciones).
II.- DE LAS INVESTIGACIONES AL CONTROL LEGISLATIVO
Los proyectos de ley de inteligencia entre 1977 y 1980
Con la creación de las comisiones de inteligencia en cada Cámara del Congreso -el Senate Select Committee on Intelligence en mayo de 1976 y el House Permanent Select Committee on Intelligence en julio de 1977- se abrió una nueva etapa en la cual se consolidó la capacidad para llevar adelante el control parlamentario sobre la comunidad de inteligencia y en donde asimismo se comenzaron a considerar proyectos legislativos para ordenar el sistema de inteligencia, evitar los abusos, y para proteger los derechos ciudadanos.
A principios de 1978 el Senador Huddleston presentó un proyecto de ley conocido como Acta de Reorganización y Reforma de la Inteligencia Nacional (National Intelligence Reorganization and Reform Act). El presidente de la comisión de Inteligencia del Senado, Senador Bayh al abrir los debates en torno al citado proyecto de ley expresaba, entre otras cosas, que "las actividades de inteligencia han funcionado desde el fin de la Segunda Guerra Mundial sin el beneficio de claras autorizaciones o limitaciones legislativas, y sin un efectivo sistema de control". (1)
Al referirse al proyecto, el Senador Bayh reconocía que entre su comisión y el poder Ejecutivo se había acordado que "el proyecto borrador serviría como un punto de partida y como una agenda de trabajo para los siguientes meses", agregando que el borrador se basaba "en cerca de 31 anos de experiencia de muchas personas, siguiendo la creación de la CIA en 1947. Está basado en los frutos de varias investigaciones y de asesoramiento y consejo de, literalmente, cientos de servidores públicos experimentados y dedicados" (2). Las 263 páginas del proyecto evidentemente eran una muestra del esfuerzo y del detalle que rodearon su elaboración.
Los propósitos que, según Huddleston, dicho proyecto perseguía eran: reafirmar la importancia de las actividades de inteligencia; determinar la mejor manera en que la legitima autorización legal de inteligencia no era materia de abusos; e intentar organizar un aparato de inteligencia del gobierno que maximizase su eficiencia y asegurase el seguimiento de las prioridades, incremen-tando la centralización y la coordinación (3).
Las precisiones del proyecto estaban contenidas en siete títulos. El primero versaba sobre la inteligencia nacional, definiciones, autorizaciones de actividades y presupuesto, actividades de contrainteligencia y contraterrorismo, control de las mismas. El segundo estaba dedicado a las actividades de inteligencia y los derechos constitucionales; el tercero se refería a las actividades de vigilancia de inteligencia exterior; los tres títulos siguientes especificaban funciones, responsabilidades, etc de la CIA, del FBI y de la Agencia de Seguridad Nacional -NSA- respectivamente. El último título estaba dedicado a las enmiendas de la legislación vigente.
Entre las 31 personas que brindaron testimonio ante la Comisión de Inteligencia del Senado en la ocasión del tratamiento del proyecto Huddleston, figuraron William Colby y George Bush, en ese entonces ambos ex Directores de la CIA, y Morton Halperin, actualmente designado por el Presidente Clinton para el nuevo cargo de Subsecretario de Seguridad Democrática en el Pentágono.
Para Colby, quien desarrolló toda su carrera profesional en el área de inteligencia, el proyecto en cuestión representaba un nuevo concepto, según el cual la inteligencia estadounidense debía operar dentro de los confines de la Constitución que habían establecido como marco para gobernar su sociedad, que daría como resultado un fortalecimiento de la inteligencia misma; además de apoyar la iniciativa, hacía un llamado para su pronto tratamiento y sanción de modo de incorporarla al cuerpo legal (4).
Bush entendía que los decretos presidenciales del Presidente Ford y el más reciente del Presidente Carter habían contemplado la mayoría de los problemas que habían sido los motivadores del proyecto en discusión. Aunque no se oponía a la iniciativa legislativa, sí estaba en desacuerdo con "demasiada regulación, demasiada rendición de cuentas, demasiada restricción" y expresaba que se sentía "confiado en que el negocio de la inteligencia está bajo control, respetando los derechos de los ciudadanos estadounidenses." agregando, "dejémoslo de esa manera, pero no atemos indebidamente las manos del Presidente y no debilitemos más nuestras agencias de inteligencia". (5)
Con su preocupación centrada en el respeto de las libertades civiles y en ubicar a las agencias de inteligencia bajo control constitucional, Halperin vertía en aquella oportunidad entre otros conceptos, el siguiente: "decir que en el futuro deberíamos basarnos en la responsabilidad y dedicación a la Constitución de nuestros funcionarios, ya sean, elegidos o de las agencias de inteligencia, me parece a mí que es ignorar las críticas lecciones del pasado, en que aquellas personas que tengan tales responsabilidades estarán tentadas a abusar de ellas." (6). Aunque criticó varios contenidos del proyecto, bregaba por que la comisión del Senado siguiera avanzando hasta lograr los urgentes y necesarios controles legales sobre la inteligencia y recomendaba dividir la voluminosa iniciativa en diferentes proyectos menores (7).
Al ver que las posibilidades del tratamiento del proyecto se diluían, Huddleston preparo una versión de menor complejidad, aunque todavía conteniendo una larga serie de definiciones y restricciones. Conocido como Acta de Inteligencia Nacional de 1980 (National Intelligence Act of 1980), el proyecto fue motivo de hearings en la Comisión de Inteligencia del Senado y también en su homónima de la Cámara de Representantes. El mismo representaba el producto conjunto de la Administracion Carter y la Subcomisión presidida por Huddleston.
Entre las personalidades que brindaron testimonio en la comisión del Senado sobre el nuevo proyecto, figuraba Graham Allison, destacado cientista político de Harvard quien es otro designado del Presidente Clinton para ocupar la nueva Subsecretaria de Planes y Política del Pentágono. En aquella oportunidad Allison expresó que creía que los EE.UU. se encontraban en un período crítico de su historia en donde apremiaba la necesidad de inteligencia de primera clase y la performance de la comunidad estaba en declinación. Allison entendía que el principal problema de la comunidad de inteligencia era que su producción de estimaciones era po uvo en discusión y no se modificó hasta mediados de los bre y que la legislación propuesta podía ser tanto parte de la solución como del problema (8).
En 1980, es decir, el año en que la versión reducida del proyecto Huddleston fue debatida por la Comisión, el ímpetu por reformar la inteligencia disminuyó debido a la aparición de una creciente preocupación en torno a los efectos negativos que un exceso de regulación legal podía tener sobre ella. Por tal motivo, las posibilidades de aprobación del segundo proyecto Huddleston se vieron sumamente reducidas, aún a pesar de las significativas reducciones de contenido realizadas.
Como resultado final de los intentos reformistas, una versión sumamente reducida terminó siendo aprobada. En efecto, sólo los aspectos referidos al control parlamentario de las actividades de inteligencia tuvieron cabida en una ley conocida como el Acta de Control de Inteligencia de 1980. Mientras tanto, algunos temas de debate, como por ejemplo la protección de las identidades de agentes de inteligencia, continuaron en consideración en el seno de la comisión del Senado.
En el terreno de la seguridad interior también se llevaron a cabo intentos para sancionar legislación especifica. Un proyecto de ley para el FBI propuesto por la Administración Carter fue estudiado por la Comisión de Justicia del Senado. El mismo no incorporaba los aspectos vinculados a las actividades de contrainteligencia, hecho que lo hacía incompleto. Con variadas críticas en contra y hasta un proyecto alternativo presentado por los republicanos en su haber, el proyecto oficialista nunca llegó a aprobarse.
La evolución normativa entre
1977 y 1987
Aunque en los últimos anos de la década de los setenta los esfuerzos legislativos se centraron principalmente en la reforma y reorganización de las agencias y las actividades de inteligencia, ello no fue obstáculo para que otras iniciativas siguieran un curso favorable y se convirtieran el ley. En muchos casos, ellas estaban basadas en las ideas y discusiones de los esfuerzos señalados anteriormente.
Entrando ya en la década de los ochenta, aunque la intención de sancionar una ley orgánica y funcional comprehensiva fue dejada de lado, la pertinencia de establecer normas y criterios para las actividades de inteligencia, así como de mantener un control parlamentario sobre las mismas, quedó instalada en la sociedad. Haciéndose eco de ello, tanto el Ejecutivo como el Congreso siguieron adelante aprobando medidas de diversa índole y alcances.
La propuesta presidencial para legislar sobre las actividades de vigilancia electrónica dentro de los EE.UU. se anunció el 18 de mayo de 1977. Estuvo elaborada por una comisión interdepartamental y con significativa asistencia del Vicepresidente Walter Mondale. Una vez presentada al Congreso, comenzó a ser debatida en los 'hearings' de julio de 1977 en el Senado. Luego de algunas modificaciones, quedo aprobada con el nombre de Acta de Vigilancia de Inteligencia Externa de 1978 (Foreign Intelligence Surveillance Act -FISA- of 1978).
Dicho cuerpo legal establece el procedimiento a seguir para autorizar por la vía judicial tales actividades cuando tuviesen como blanco a un ciudadano del país. Sintéticamente, en tal circunstancia el Secretario de Justicia (Attorney General), debidamente autorizado por el Presidente, puede aprobar solicitudes de vigilancia electrónica, todo ello por escrito. Las mismas deben ser elevadas a alguna de las siete cortes designadas por el titular de la Corte Suprema de Justicia para atender solicitudes y dar las autorizaciones judiciales correspondientes para recién entonces llevar a cabo la actividad de vigilancia.
En el artículo 106 se incluyen además los criterios para el uso de la información obtenida apoyados en los denominados 'criterios de minimización' que a su vez se describen en el artículo 101.(h) del Acta. En la ley se define a la vigilancia electrónica como la obtención por medios electrónicos, mecánicos o de otro tipo de los contenidos de comunicaciones radiales o por cable. Por último, además de establecer penas a la violación de la misma, el Acta contiene un artículo (No. 108) dedicado al control parlamentario en la cual se establece la obligación del Secretario de Justicia de elevar a las comisiones de inteligencia un informe semestral sobre todas las actividades de vigilancia que contempla el Acta.
Una legislación que se constituyó en un aporte trascendental para el fortalecimiento del control parlamentario en los EE.UU. fue el Acta de Control de Inteligencia, denominada en ingles Intelligence Oversight Act de 1980, sancionada en octubre de ese ano. Nacida como subproducto del proyecto Huddleston de 1978, la ley aprobada incorporaba modificaciones a la Enmienda Hugues-Ryan y al Acta de Seguridad Nacional de 1947.
La principal novedad fue la reducción del numero de comisiones del Congreso a las cuales el Presidente estaba obligado a notificar las acciones encubiertas, de ocho a sólo dos: las comisiones de inteligencia de cada Cámara. Las notificaciones debían hacerse en forma previa a la iniciación de las acciones. Sin embargo, permitía que "en circunstancias extraordinarias" el Presidente notificase al Congreso en forma oportuna. Al mismo tiempo la ley establecía que el Director de Inteligencia (DCI) debía mantener informadas a ambas comisiones de manera completa y actualizada sobre todas las actividades de inteligencia de los EE..UU., incluyendo cualquier "significativa actividad de inteligencia anticipada".
Citando una reflexión de uno de los iniciadores de la estructura de inteligencia post II Guerra Mundial, Ray S. Cline, ex Subdirector de la CIA (1962-1966), la sanción del acta que nos ocupa "...es el fin de una era en la cual procedimientos de difícil manejo y propensos a las filtraciones -de información-, colocaron a la CIA fuera del negocio de la acción encubierta internacional en el mismo momento en que los conflictos internacionales parecían demandarlas como suplemento de la política exterior y la influencia militar de los EE.UU." (9)
Por su parte, para Gary Schmitt, ex director de staff en la Comisión de Inteligencia del Senado, la mencionada ley resultaba, en comparación con los varios proyectos de reforma," más moderada, tanto en sustancia como en tono"; en vez de causar que el control parlamentario estuviese dominado por particularidades legales," agregaba Schmitt, "se constituyó en una fuente de confianza entre los dos poderes -Ejecutivo y Legislativo" (10).
En ese mismo mes, octubre de 1980, se aprueba otra ley de importancia para el mantenimiento de la reserva de las actividades de inteligencia y que al mismo tiempo contempla los intereses del procesado. El Acta de Protección de Información Clasificada establecía nuevos procedimientos para el manejo de ese tipo de información en juicios.
En 1982 se aprueba el Acta de Protección de Identidades de Inteligencia (Intelligence Identities Protection Act of 1982). La misma tiene su antecedente en tres series de audiencias sobre legislación relativa a espionaje y fugas de información y otros temas conexos, realizadas durante 1979 en la Subcomisión de Legislación de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, encabezada por el Representante Morgan Murphy, figura del movimiento contrarreformista en materia de inteligencia.
En 1980, frente a la reflexión publica del Presidente Carter de reforzar los controles sobre la información sensitiva de inteligencia, se estimula la generación de propuestas legislativas al respecto. Como resultado de ello, las iniciativas nacidas ese año se analizaron en audiencias en las comisiones de inteligencia de ambas Cámaras produciendo finalmente un dictamen aprobado en el recinto. Cabe destacar que durante los debates de la misma, no faltaron las objeciones airadas de quienes entendían que la misma constituía un retroceso que favorecía a las agencias de inteligencia.
En el texto final del Acta se establecen penas para quienes teniendo o habiendo tenido acceso a información clasificada que identifique a un agente encubierto, entregue ya sea la misma o la identidad del agente, a personas no autorizadas a recibir información clasificada. Asimismo, dispone que el Ejecutivo debe elevar a las dos comisiones de inteligencia del Congreso un informe anual sobre las medidas destinadas a proteger las identidades de los agentes encubiertos. En el artículo destinado a las definiciones, se establece como agente encubierto a: oficial o empleado de agencia de inteligencia o miembro de las Fuerzas Armadas destinado a la misma; ciudadano estadounidense cuya relación con los EE.UU. es de carácter clasificado; persona no ciudadana estadounidense cuya relación pasada o presente con los EE.UU. asume carácter clasificado y que es o fue agente o informante o fuente de asistencia operacional de una agencia.
Aunque de una gravitación menor para la organización de la inteligencia, el Acta de Información de la CIA de 1984 (CIA Information Act of 1984) era una ley cuyo objeto fue limitar los alcances del Acta de Libertad de Información (FOIA, Freedon of Information Act). Mediante la misma, los archivos operacionales de la CIA fueron exceptuados de las obligaciones surgidas del acta mencionada en último término, favoreciéndose así el mantenimiento del secreto.
Durante el primer semestre de 1984, el tema de las acciones encubiertas y su notificación al Congreso fue el centro de una discusión pública entre el Presidente de la Comisión de Inteligencia del Senado, Barry Goldwater y el Director de Inteligencia W. Casey. El disparador de la cuestión fue el minado de los puertos de Nicaragua por parte de la CIA. Como resultado de la discusión se firmo un acuerdo entre Casey, Goldwater, McFarlane (Asesor de Seguridad Nacional de Reagan) y Moynihan (Vicepresidente de la Comisión de Inteligencia del Senado) en donde se profundizaba la definición de "significativa actividad de inteligencia anticipada", término contenido en el Acta de Control de 1980 ya citada. El acuerdo recibió la aprobación del Presidente Reagan.
El Acta de Autorización de Inteligencia del año fiscal 1986 (Intelligence Oversight Act for 1986) incluyó en su texto un artículo -401- referido a aspectos vinculados al rol del Congreso en el control de la asignación, reprogramación o transferencia de fondos para las agencias de inteligencia y sus actividades. Incorporado actualmente al Acta de Seguridad Nacional de 1947 como artículo 504, estipula por ejemplo, que los fondos disponibles de una agencia de inteligencia no pueden ser transferidos para actividades de inteligencia cuyos montos hayan sido negados por el Congreso.
Continuando con la modalidad de realizar enmiendas a la legislación vigente y con la intención de seguir aumentando el control parlamentario, el Acta de Autorización de Inteligencia del año fiscal 1987 (Intelligence Oversight Act for 1987), en su artículo 602 (en la actualidad artículo 505 del Acta de Seguridad Nacional de 1947) establecía la obligación del Poder Ejecutivo de notificar al Congreso transferencia de armas encubiertas cuyo monto supere el millón de dólares.
Estos dos esfuerzos por aumentar el control parlamentario efectivo constituyen primeros pasos de una segunda etapa de iniciativas legislativas en la materia que, affair Iran-Contra de por medio, y con un veto presidencial en su historial, se extendió hasta agosto de 1991 en donde se aprobaron otra serie de cláusulas que ajustaron aun más los controles legislativos sobre las agencias de inteligencia del Ejecutivo. Ello será motivo de análisis en el siguiente apartado.
Pero antes de continuar resulta sumamente ilustrativo ahondar en los decretos y directivas presidenciales que se firmaron durante el periodo en estudio.
En Enero de 1978, el Presidente Carter firmo un decreto -No. 12.036- titulado Actividades de Inteligencia de los EE.UU. que fue consensuado con las comisiones del Congreso en un esfuerzo por aplicar efectivamente algunos de los conceptos contenidos en el proyecto impulsado por el Senador Huddleston ese mismo año. El decreto incorporaba una serie de restricciones a las actividades de inteligencia y establecía mecanismos de control por parte del Ejecutivo.
El 4 de diciembre de 1981 el Presidente Reagan firmó el decreto No. 12.333 que reemplazó al aprobado por Carter. El tono del mismo fue sustancialmente diferente del anterior, en favor de las agencias de inteligencia. El decreto correspondía a una promesa preelectoral realizada por los republicanos y asentada en su plataforma en el sentido de dejar sin efecto las restricciones que apoyadas por los demócratas pesaban sobre la inteligencia que, según ellos, habían debilitado dichas capacidades.
Un ejemplo de ello fue reemplazar un título referido a las restricciones sobre dichas actividades por "Conducción de las Actividades de Inteligencia". El cambio fundamental radicó en la remoción de las limitaciones sobre reunión de información dentro del territorio de los EE.UU. por la CIA, de modo que ésta pudiera seguir los aspectos internos de casos de inteligencia exterior.
La relevancia de este decreto está dada porque se constituyó en el principal elemento normativo que, junto con las otras normas descriptas, reguló la inteligencia de los EE.UU. hasta la sanción de la ley de 1992. Habiendo constituido una suerte de documento base, de referencia principal, para la redacción de la versión finalmente aprobada de dicha ley, el decreto apareció en su momento como producto de la reacción de los republicanos liderados por el Presidente Reagan y su Director de Inteligencia W. Casey, en contra de los reformistas de los años setenta, que aquietó las tendencias a legislar sobre el particular.
Por la misma época se firmaron otros decretos relacionados al tema. El decreto No. 12.334 recreaba el Consejo del Presidente para el Control de Inteligencia (President's Intelligence Oversight Board) y establecía sus funciones. El decreto No. 12.331 de 1981 y luego el No.12.537 de 1985 establecieron las funciones y facultades del Consejo Asesor del Presidente en Inteligencia Exterior (President's Foreign Intelligence Advisory Board).
A su vez, una serie de directivas ejecutivas también ayudaron a darle forma al contexto de inteligencia. En 1982 una de ellas ahondaba sobre la estructura del Consejo de Seguridad Nacional; en 1985 otra directiva aprobó procedimientos para la aprobación política y la coordinación de las acciones encubiertas; en 1987 hubo varias directivas, una que implementó las recomendaciones de la Comisión Tower sobre el caso Iran-Contra, otra que se refirió al proceso interagencias dentro del Consejo de Seguridad Nacional.
Además de las diversas disposiciones sancionadas durante el período en estudio, las comisiones de inteligencia continuaron desarrollando actividades de investigación y de análisis de las actividades de inteligencia, en base a las cuales efectuaban recomendaciones para ser aplicadas por el Ejecutivo.
Dentro de esta modalidad se inscriben algunos informes originados en la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes. Algunos de ellos han sido elaborados por la Subcomisión del Control y Evaluación de la mencionada comisión. Los temas abordados incluyeron: la actividad de inteligencia de los EE.UU. en América Central (1982); inteligencia y el atentado del 20 de septiembre de 1984 en Beirut (1984); contrainteligencia y seguridad en los EE.UU. (1987). Cabe destacar que la Comisión de Inteligencia del Senado también publicó -en 1986- un estudio sobre los programas de contrainte-ligencia y seguridad.
Si se observa la cantidad de legislación tratada y aprobada durante el período en estudio se podría concluir que la actividad fue intensa; pero si se ubica la lupa en los contenidos y sus impactos, a pesar de que algunos de ellos revistieron un carácter novedoso, el balance no resulta óptimo. En efecto, abandonados los impulsos reformistas, y aun a pesar de haberse instaurado un control legislativo en pleno funcionamiento, siguieron existiendo resquicios en las normativas. No serían ya los abusos de las agencias de inteligencia llevando a cabo actividades dentro del territorio de los EE.UU., reñidas con la ley. Pero como lo demostró el affair Irán-Contra, todavía había espacio para que el Ejecutivo tratase de llevar y hasta llevara a cabo acciones mediante procedimientos altamente cuestionables y hasta deplorables políticamente.
Operaciones encubiertas y el control del Congreso 1987-1991:
las repercusiones del affair Irán-Contra
Como consecuencia de haberse hecho pública la acción encubierta llevada a cabo desde el Consejo de Seguridad Nacional, no notificada a las Comisiones de Inteligencia del Congreso como manda la ley, y conocida como el affair Irán-Contra, tanto el Ejecutivo como el Legislativo encararon investigaciones mediante la creación de comisiones especiales. La primera fue la Comisión Presidencial presidida por John Tower creada en diciembre de 1986. En Enero de 1987 se crean dos comisiones investigadoras sobre dicho caso, en el Senado y en la Cámara de Representantes respectivamente; ambas acuerdan llevar adelante una investigación conjunta que dio como resultado una serie de recomendaciones para ser incorporadas a la legislación.
En una carta del entonces Presidente Reagan al Presidente y Vice de la Comisión de Inteligencia del Senado -Senadores Boren y Cohen respectivamente-, fechada en agosto de 1987, el primero acordó lo siguiente: presentar los 'findings' sobre las operaciones encubiertas por escrito, no hacer 'findings' retroactivos, informar a las comisiones de inteligencia sobre toda operacion encubierta de los EE.UU., examinar las mismas regularmente, y notificar dentro de las 48 hs. de la iniciación de las mismas a las comisiones.
Evidentemente lo anterior no alcanzaba para garantizar que acciones como las vinculadas al Irán-Contra no volvieran a repetirse. Incorporar mayores precisiones respecto de las acciones encubiertas y el control de las mismas era un imperativo que, aún a pesar de la oposición que iba a generar, tenía que adoptar una forma legal.
Las repercusiones del affair Irán-Contra en el Congreso generaron dos corrientes de debate en materia de inteligencia. Una se relacionaba con cambios en la estructura y organización de la comunidad; la otra iba en busca de una mayor profundización del control legislativo, teniendo especial interés en establecer limitaciones en materia de acciones encubiertas.
La primera propuesta de reforma del área desde los intentos frustrados del período 78-80 fue la presentada por el Senador Specter en 1987. Su proyecto de ley conocido como "Acta de Reorganización de la Inteligencia Nacional", básicamente impulsaba la creación del cargo de Director Nacional de Inteligencia (DNI) separado de la función de Director de la CIA, conocido legalmente como DCI.
Dentro de la segunda corriente, el empuje principal estuvo constituido por el proyecto de ley S. 1721 del Senador W. Cohen, en ese entonces Vicepresidente de la Comisión de Inteligencia del Senado, conocido como el Acta de Control de Inteligencia de 1988 (Intelligence Oversight Act of 1988) y presentado en septiembre de 1987. El mismo estuvo acompañado luego por uno similar presentado por el Representante L. Stokes, Presidente de la comisión homónima en la Cámara de Representantes. El mayor punto de controversia del proyecto era la cláusula de las 48hs., mediante la cual, frente a circunstancias exigidas, el Presidente se vería obligado a notificar al Congreso del inicio de una acción encubierta no más allá de ese tiempo. Se presentaba como si el control legislativo sobre las acciones encubiertas fuese una amenaza para las facultades del Presidente.
Como reacción a los descubrimientos del affair Irán-Contra, en marzo de 1988 el Senado aprobó el proyecto de ley S.1721 conteniendo especificaciones sobre el control de las actividades de inteligencia, incluyendo la cláusula de las 48hs. En vista de la falta de aprobación del mismo por parte de la Cámara de Representantes, lo cual impidió que alcanzara la condición de ley, las precisiones contenidas en el proyecto fueron incorporadas al proyecto de ley de autorización de fondos de inteligencia para el año fiscal 1990. Las mismas tampoco lograron el voto favorable de la mencionada Cámara.
Incorporadas por segunda vez en el proyecto de ley de autorización de fondos de inteligencia, en este caso para el año fiscal 1991, proyecto conocido así como S.2834, tuvieron esa vez mejor suerte. Las críticas al enfoque del proyecto de ley S.2834 se centraban principalmente en que en vez de limitar, o en el mejor de los casos prohibir las acciones encubiertas, se las legalizaba y legitimaba al incluirlas en la legislación, y en que al mismo tiempo se aumentaban las facultades del Ejecutivo respecto de ellas. De hecho esta versión del proyecto era una de compromiso que atendía algunos reclamos del Ejecutivo en el sentido de que fuese menos restrictiva.
En circunstancia del tratamiento del Acta de Autorización de fondos de inteligencia para el año fiscal 1991 (HR 5422) en la Cámara de Representantes, se presentaron varias modificaciones a la misma. La presentada por la Representante demócrata Bárbara Boxer produjo un importante impacto aún a pesar de haber sido derrotada por 341 votos contra 70 más 22 abstenciones. En ella se proponía, entre otras cosas, que ninguna acción encubierta podía realizarse sin la previa notificación y aprobación de ambas comisiones de inteligencia del Congreso; que solamente serían encaradas para hacer frente a amenazas extraordinarias a la seguridad nacional o para el rescate de rehenes estadounidenses
Sin embargo, algunas modificaciones realizadas en la reunión para el tratamiento conjunto por las comisiones de ambas Cámaras fortalecieron las precisiones del proyecto dejando atrás los compromisos anteriores.
Finalmente en octubre de 1990, y luego de la aprobación del proyecto S. 2834 en la mencionada reunión conjunta de comisiones de ambas Cámaras, de hecho la primera vez que ambas coincidían en los contenidos de las reformas al control legislativo, el Congreso lo convirtió en ley. Sin embargo, no por mucho tiempo.
Sus contenidos más salientes eran: los 'findings' debían ser escritos; los mismos no podían autorizar retroactivamente acciones encubiertas; el Presidente debía establecer las razones por las cuales una acción encubierta era de interés; se debían detallar todos los organismos involucrados; no debían influir la política del país; no podían ser violatorias de la legislación y de la Constitución; no se usarían fondos para las mismas hasta tanto se firmase el 'finding'. Cabe destacar que estos requerimientos serían por primera vez materia de legislación.
El Presidente Bush, a pesar de haber expresado su conformidad con el proyecto, el 30 de Noviembre de 1990 decidió no promulgar la ley conocida como el Acta de Control de Inteligencia de 1990 y ello se constituyo entonces en el primer veto presidencial a una ley vinculada a las temáticas de inteligencia. El veto de Bush estuvo sustentado en que la ley establecía que debía informar previamente al Congreso antes de encarar acciones encubiertas con terceras personas o países, lo cual podía afectar seriamente la efectiva conducción de las relaciones exteriores. También formuló críticas a ciertos contenidos del informe que acompañaba a la ley, en especial al que interpretaba que la notificación presidencial sobre una acción encubierta ya comenzada debía hacerse a los pocos días, lo cual según Bush afectaba inconstitucionalmente las facultades del Presidente. (11)
Luego del veto, las comisiones de inteligencia y la administración Bush comenzaron una serie de discusiones para analizar posibles modificaciones y considerar los puntos de fricción. Cabe mencionar que la ley vetada, además de las precisiones sobre control legislativo, contenía la autorización de fondos para el año fiscal 1991. Se generó así una situación de incertidumbre debido a que la comunidad de inteligencia necesitaba gastar recursos de un presupuesto que todavía no había sido aprobado por el Congreso. Una segunda versión del S.2834 (acta de autorización de inteligencia para el año 1991 que incluía la ley de control de inteligencia) conocida como S.1325 fue considerada por el Senado en junio de 1991 y luego ambas Cámaras acordaron su tratamiento en una reunión de comisiones.
Esta ley aprobada el 14 de Agosto de 1991, entonces constituye junto con el Acta de Organización de la Inteligencia de 1992 un conjunto de precisiones que aunque con la distancia de un año representan una verdadera actualización comprehensiva de la legislación vigente hasta el momento y, de algún modo rescatan el espíritu reformista de finales de la década del setenta. En vista de ello corresponde conocer en detalle algunas de las principales medidas.
El artículo 502 de la ley establece la obligación, extensiva a todos los responsables gubernamentales de las actividades de inteligencia, de:
1) mantener informados plena y actualizadamente a las comisiones de inteligencia de todas las actividades de inteligencia, incluyendo también a aquellas actividades de inteligencia anticipada significativas así como los errores de inteligencia significativos;
2) suministrar a las mencionadas comisiones toda información o material concerniente a actividades de inteligencia que sea solicitado por cualquiera de las mismas para de-sempeñar sus funciones.
En cuanto a las acciones encubiertas, la ley se explaya en detalle en el artículo 503 inciso a., mediante el cual se autoriza a que el Presidente autorice acciones encubiertas realizadas por "departamentos, agencias o entidades del gobierno de los EE.UU." -esto en clara alusión al papel asumido por el Consejo de Seguridad Nacional en el affair Irán-Contra- sólo cuando las determine como necesarias para el "apoyo de objetivos identificables de política exterior" e "importantes para la seguridad nacional" y estén volcadas en un documento, 'finding' que cumplimente las condiciones que a continuación se resumen:
1) debe ser por escrito, y en caso excepcional su redacción no debe demorar más de 48 hs. de la toma de decisión;
2) salvo en el caso anterior, no puede ser redactado luego de la realización de la acción encubierta;
3) debe especificar los departamentos, las agencias o entidades del gobierno de los EE.UU. que participan, ya sea con fondos o de otros modos en la acción;
4) debe especificar si existen otros participantes de la operación que no pertenezcan al gobierno;
5) no puede autorizar acciones encubiertas que sean violatorias de la Constitución o de la legislación estadounidense.
El inciso b del mismo artículo establece que las comisiones de inteligencia del Congreso deben estar informadas de todas las acciones encubiertas incluyendo los errores, y que a las mismas se les debe suministrar toda aquella información o material que requieran.
En el inciso c(3) se contempla que en todos los casos en que un 'finding' no es entregado, el Presidente deberá informar en detalle y en tiempo oportuno, y debe proporcionar una declaración con las razones que llevaron a no notificar en forma previa a la acción.
El inciso d obliga al Presidente a garantizar que las comisiones ya mencionadas sean notificadas de todo cambio significativo en una acción encubierta ya aprobada.
En uno de los últimos incisos del artículo 503 de la nueva ley se define a acción encubierta como la "actividad o actividades de gobierno de los EE. UU. destinada a influenciar las condiciones políticas, económicas o militares en el extranjero, en donde se persiga la intención de que el rol de los EE. UU. no sea manifiesto o admitido públicamente"; también explicita aquello que no constituye una acción encubierta.
Este concepto estaba definido ya en una ley (Enmienda Hugues-Ryan) y en un decreto (No.12.333), hecho que segun el informe de la Comisión de Inteligencia del Senado que acompañaba al S. 1325 tornaba necesaria una nueva definición, ya que las diferentes interpretaciones de los primeros a lo largo del tiempo habían generado un clima de incertidumbre en cuanto a los alcances de las acciones encubiertas.
El artículo 603 de la misma ley se refiere a la limitación del uso de recursos presupuestarios en lo atinente a acciones encubiertas, estableciendo que ningún recurso puede ser usado para ellas a menos que y hasta que haya sido firmado un 'finding' presidencial segun el inciso a del artículo 503, antes explicado.
La sanción del Acta de Control de las Actividades de Inteligencia de 1991 -modificatoria de su predecesora de 1980 y del Acta de Seguridad Nacional de 1947 a la cual a su vez se incorpora y derogatoria de la Enmienda Hughes-Ryan- luego de cuatro años de desencuentros entre el Congreso y el Ejecutivo e incluso dentro del mismo Congreso, es, según un especialista, "la primera y probablemente la última reforma legislativa producto del Irán-contra Affair", quien además agregaba que "mientras ella representa, como mucho, una reforma modesta, sirve para fortalecer el proceso de control -legislativo- sin acrecentar el poder presidencial por sobre la legislación y las prácticas en vigencia previamente". (12)
III. EL ACTA DE
ORGANIZACION DE LA
INTELIGENCIA DE 1992
Un nuevo impulso para reorganizar mediante legislación 1991-1992
A partir de 1991 comenzaron a examinarse una serie de alternativas para fortalecer el área de inteligencia. En ellas se incluían la creación del cargo de Director Nacional de Inteligencia (DNI); el aumento del liderazgo y las funciones de un staff de apoyo de la comunidad de inteligencia; el desarrollo de legislación "charter" (orgánicas y funcionales) para las diversas agencias de inteligencia; consolidación de los programas de reunión más importantes; y, la puesta en práctica de mecanismos para facilitar una mayor cooperación entre el Departamento de Defensa y los otros componentes de la comunidad de inteligencia (13).
Entre diciembre de 1990 y marzo de 1991 el staff de la Comisión de Inteligencia del Senado llevó a cabo una serie de entrevistas en busca de diferentes perspectivas para la reorganización de la comunidad de inteligencia. En marzo y mayo de 1991 se realizaron dos "Hearings" convocando a ex altos funcionarios del área. En las reuniones para la confirmación senatorial de Bob Gates como nuevo director de inteligencia, ocurridas entre septiembre y octubre del mismo año, el tema de la reorganización también fue ampliamente considerado.
En sus comentarios iniciales durante el proceso de confirmación en el Senado, Gates no sólo no eludió el tema sino que además precisó sus ideas sobre el particular. Propuso no perder la oportunidad histórica de reevaluar el rol, la misión y prioridades y la estructura de la inteligencia a la luz de la finalización de la guerra fría. Para ello sostenía que se necesitaba un entendimiento entre el Ejecutivo y el Congreso en materia de misión y prioridades de manera de estudiar la estructura y su presupuesto. Incluso consideraba que este esfuerzo debía estar concluido para fines de ese año -1991- a tiempo para incorporarlo al presupuesto.
Otras ideas eran: analizar el presupuesto del área independientemente del de defensa; expandir la reunión de información por medios humanos; corregir la brecha entre "sistemas de reunión del Siglo XXI y sistemas de información a los decisores políticos pertenecientes al Siglo XIX"; mejorar la relación y el apoyo de la CIA a los militares; fortalecer el proceso mediante el cual las necesidades informativas de los decisores políticos se traducen en requerimientos de inteligencia; mejorar sustancialmente la relación entre los programas de inteligencia nacional y táctica (14).
La relevancia de las ideas de Gates surgen no sólo de los contenidos intrínsecos de las mismas sino también a partir del perfil del nominado. Con 25 años ininterrumpidos como funcionario de carrera en la CIA, dentro de los que se incluyen cuatro de experiencia en el Consejo de Seguridad Nacional, y siendo en ese momento director a cargo de la primera, el nominado del Presidente Bush poseía una perspectiva sumamente completa de la situación en la comunidad de inteligencia y, seguramente en ella sustentaba sus propuestas.
En febrero de 1992 el Senador Boren, Presidente de la Comisión de Inteligencia del Senado, y el Representante Dave McCurdy, a su vez Presidente de la similar comisión de la Cámara de Representantes, ambos demócratas, presentaron respectivos proyectos de ley para reorganizar la comunidad de inteligencia.
Básicamente, el proyecto Boren estipulaba lo siguiente (15):
- Crear el cargo de Director Nacional de Inteligencia (DNI)
- Integrar al DNI como miembro sin derecho a voto del Consejo de Seguridad Nacional (NSC).
- Crear un Consejo de Inteligencia Exterior bajo la órbita del NSC.
- Crear dos cargos de DNI Adjuntos, uno para la comunidad de inteligencia y otro para análisis y estimaciones, un cargo de Director de la CIA.
- Ubicar a un oficial superior de las FF.AA. ya sea como DNI o como DNI Adjunto/comunidad de inteligencia.
- Abolir al Staff de la comunidad de inteligencia.
- Establecer oficinas permanentes para realizar estimaciones nacionales, inteligencia actual y otros análisis de nivel nacional bajo la órbita del DNI Adjunto/Análisis y Estimaciones.
- Otorgar facultades al DNI para reprogramar fondos entre las cuentas del programa nacional de inteligencia externa.
- Separar el presupuesto del programa nacional de inteligencia externa y darle su control al DNI.
- Crear el cargo de Secretario Asistente de Defensa para Inteligencia.
- Configurar un programa de inteligencia táctica en la Secretaría de Defensa.
- Crear una nueva agencia nacional de imágenes -satelitales- dentro de la órbita del Pentágono.
- Otorgarle a la Agencia de Seguridad Nacional y a la nueva agencia nacional de imágenes -satelitales- responsabilidad para el manejo de los sistemas de reconocimiento en apoyo de la reunión de inteligencia de señales y de imágenes.
- Darle a la Comisión de Inteligencia del Senado jurisdicción sobre el nuevo programa de inteligencia táctica en la Secretaría de Defensa.
En la presentación de su proyecto, el Senador Boren expresaba que los propósitos del mismo eran primero y principal, reforzar la administración de la comunidad de inteligencia en todos sus niveles; segundo, hacer que las instituciones existentes trabajen de manera más efectiva; tercero, clarificar mediante ley las responsabilidades de las agencias dentro de la comunidad y crear nuevas estructuras administrativas alli donde fuese necesario; cuarto, institucionalizar ciertas relaciones dentro de la comunidad, en especial los lazos entre ésta y la Casa Blanca; y quinto, mejorar la capacidad de control legislativo sobre todas las actividades de inteligencia (16).
Sin embargo, las iniciativas demócratas fueron tomadas con cautela por la Administración Bush y por los congresistas republicanos. Tanto el vicepresidente de la Comisión del Senado, Frank Murkowski, como el líder de la minoría republicana en la comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, Bud Schuster, ambos republicanos, se mostraron escépticos en cuanto a la necesidad de una legislación amplia y comprehensiva, enfatizando que cualquier propuesta debía asegurar suficiente flexibilidad para no constreñir a los responsables de la inteligencia. Entre otras cosas, expresaron que primeramente urgía definir los intereses y objetivos nacionales, los cuales en estas épocas de cambio resultan todavía difusos, para así luego adaptar a las agencias de inteligencia.
Corresponde mencionar que en febrero de 1991, el Senador Arlen Specter presentó un proyecto de reorganización de la inteligencia con el objetivo de establecer un Director de Inteligencia Nacional (DNI) separado del director de la CIA. Este proyecto fue considerado, junto con el proyecto Boren, en los 'hearings' que la comisión de inteligencia llevó a cabo durante febrero y marzo de 1992.
Por la misma época, en enero de 1991, se presentó otro proyecto de ley, en este caso patrocinado por el Senador Patrick Moynihan, Vicepresidente de la Comisión de Inteligencia del Senado entre 1981 y 1984. Bajo el nombre de Acta del Fin de la Guerra Fría, y con el objeto de unificar la diplomacia, el proyecto proponía entre otras cosas, transferir las funciones de inteligencia, concretamente la CIA, al Departamento de Estado en el entendimiento de que la creación de tal agencia como entidad autónoma había afectado el rol de dicho departamento en cuanto a la formulación y conducción de la política exterior.
La arriesgada propuesta del Senador demócrata produjo la reacción del Senador republicano Schuster quien se opuso enfáticamente a la misma en un artículo publicado por el diario New York Times (17). Es desde esa controversia que la cuestión de la reorganización comienza a ser un tema de discusión no sólo en el ámbito legislativo sino simultáneamente en el académico y en los medios de comunicación en general.
Mientras tanto, en los círculos defensores de los derechos civiles se reclamaba que se aprovechase la oportunidad y que en la iniciativa legislativa Boren/McCurdy se prohibiese a todas las agencias de inteligencia, con excepción del FBI, a hacer investigaciones relacionadas con la actividad policial, o cualquier tipo de acción encubierta sobre ciudadanos estadounidenses. En cuanto al escabroso tema de las acciones encubiertas, se entendía que los proyectos retornaban a la vieja cláusula de las "otras funciones" contenida en el Acta de Seguridad Nacional de 1947 artículo 102.(d)(5), palabras ambiguas que han servido de sustento legal del Ejecutivo para llevar a cabo las mismas (18).
Durante los 'hearings' de la Comisión de Inteligencia del Senado sobre el proyecto Boren, hubo interesantes aportes de varios convocados (19). Para Frank Carlucci, con vasta experiencia en el gobierno -ex Secretario de Defensa, ex Asesor presidencial de Seguridad Nacional, ex director adjunto de la CIA, entre otros cargos-, la idea de un DNI no era buena, pues entendía que había que evitar las rigideces administrativas de modo de permitir que la inteligencia fuese capaz de responder a las situaciones cambiantes e inciertas en el mundo. Otro ex Secretario de Defensa y ex Director de la CIA, James Schlesinger, se mostró reticente a legislar y opuesto a que se separase el presupuesto de inteligencia y estuviese controlado por el DCI.
Desde otra óptica, el ex Director de la NSA y ex director adjunto de la CIA Bobby Inman, se oponía al DNI argumentando que el proyecto Boren no veía suficientes garantías frente al hecho de darle tanto poder a una sola persona, es decir el mencionado DNI. Otro comentario de relevancia fue el de Richard Betts, profesor de la Universidad de Columbia y ex miembro del staff de la Comisión Church, quien alertaba en cuanto a que los problemas de la relación entre política e inteligencia no serían resueltos mediante soluciones legislativas.
Con significativas modificaciones realizadas a posteriori de los 'hearings' a lo largo de diferentes discusiones y debates, se arribó a un texto consensuado cuya versión final e informe adjunto fue analizada informalmente en la sala de reuniones de la Comisión de Inteligencia del Senado con la participación de responsables directos de la conducción de la inteligencia y de los asuntos de seguridad nacional dentro del Ejecutivo. El 24 de Octubre de 1992 se sancionó el Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, incluida dentro del Acta de Autorización de Inteligencia para el año fiscal 1993.
El nuevo esquema de conducción superior de la comunidad de
inteligencia
La recurrente cuestión del esquema de conducción superior de la comunidad de inteligencia no faltó a la cita durante el tratamiento de los proyectos. Su debate siempre estuvo presente en los momentos en que se propusieron reformas del área salvo en los inicios del esquema vigente en la actualidad.
En efecto, el papel dual del DCI (Director de Inteligencia Central) como cabeza de la comunidad y titular de la CIA no fue percibido como problema en el momento de la concepción del Acta de Seguridad Nacional, a mediados de la década del cuarenta. Ya desde la década del cincuenta se hizo evidente la necesidad de reforzar el rol del DCI en la conducción de la comunidad. Recomendaciones sobre el particular surgieron de diversas comisiones e iniciativas impulsadas desde el Poder Ejecutivo. Entre ellas se destacan dos.
La primera correspondió a las instrucciones del Presidente Kennedy al Director de Inteligencia John McCone (Enero de 1962) para que este último delegase en su segundo la conducción operativa de la CIA según su criterio, de modo de dedicarse a su tarea principal, responsable de la comunidad.
La segunda fue una directiva presidencial del Presidente Nixon (noviembre de 1971) en donde, entre otros aspectos, se incrementaba el rol de liderazgo del Director de Inteligencia en la planificación, revisión y evaluación de los programas y actividades de inteligencia.
Posteriormente, los tres decretos presidenciales sobre inteligencia ya mencionados, sentaron las bases para un DCI más fuerte en su rol respecto de la comunidad.
Las primeras propuestas para separar los cargos de director de la comunidad y director de la CIA aparecieron en los informes finales de las comisiones de investigación de fines de la década del setenta. Más recientemente los tres proyectos de ley presentados por el Senador Arlen Specter consecutivamente en octubre de 1987, enero de 1989 y febrero de 1991, conteniendo similares precisiones a favor de la separación de los cargos, mantuvieron la discusión vigente. Los proyectos Boren/McCurdy contenían asimismo detallados artículos dedicados a las responsabilidades del director nacional y separadamente al director de la CIA.
Un tema subyacente dentro de esta cuestión siempre ha sido como asegurar la diferenciación, la separación entre política e inteligencia y, al mismo tiempo, como garantizar su obligada interrogación. Es así que el Congreso debía afrontar la delicada tarea de diseñar una estructura de conducción del área que equilibrase los reclamos competitivos de objetividad y relevancia.
El Acta de Reorganización de la Inteligencia de 1992 que enmienda al Acta de Seguridad Nacional de 1947 contiene varios artículos sobre el particular. Una de las precisiones destinadas a mejorar la vinculación entre los decisores políticos y la comunidad de inteligencia, fue la participación del DCI en las reuniones del Consejo de Seguridad Nacional, aunque sin derecho a voto (ar-tículo 101.(h)). Ello llena un vacío legal que databa de 1947. Cabe mencionar que en las audiencias previas tanto Frank Carlucci, como John McMahon, funcionario de carrera de la CIA y ex Subdirector de la misma, coincidieron en la necesidad de incorporar al DCI a dicho consejo (20).
Aunque la idea de separar los dos cargos ya mencionados no prosperó en la legislación definitiva, el acta en cuestión contiene una serie de especificaciones que fortalecen el papel de DCI frente a la comunidad de inteligencia.
En primer lugar se deja expresa constancia legal de los alcances del cargo de director de inteligencia (DCI) en cuanto a servir como titular de la comunidad de inteligencia de los Estados Unidos, actuar como el principal consejero del presidente en asuntos de inteligencia relacionados con la seguridad nacional, y servir como titular de la CIA (artículo 102.(a)(2)(A), (B) y (C))). Como se ve, se retuvo la misma denominación acuñada allá por 1947, es decir, Director de Inteligencia Central (DCI).
Argumentando razones administrativas, la nueva ley ubica a la Oficina del DCI dentro de la CIA (artículo 102.(d)). En el dictamen conjunto de las comisiones que analizaron la versión finalmente aprobada, los legisladores dejaron constancia de que esa decisión no tenía como objeto afectar al DCI en su rol de titular imparcial de la comunidad. Afirmaron que era su intención que las entidades integrantes de dicha ofi-cina se mantuvieran independientes de la CIA en lo que respecta al desa-rrollo de sus funciones, mientras que los apoyos logísticos y administrativos sí serían provistos por la agencia.
En concreto las novedades en cuanto a la conducción superior aparecen en el artículo 705 del Acta en cuestión, que contiene las responsabilidades y atribuciones del Director de Inteligencia Central, artículo que se incorpora al Acta de Seguridad Nacional de 1947 así modificada.
El artículo 103 en su inciso (a)(1) determina que el DCI, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional es responsable de proveer inteligencia nacional a los siguientes: el Presidente, los titulares de ministerios y agencias del Ejecutivo, el Presidente del Estado Mayor Conjunto y los comandantes militares de mayor jerarquía, el Senado y la Cámara de Representantes y sus comisiones. En cuanto al inciso (a)(2) establece las características que la inteligencia nacional debe tener: objetividad, oportuna, independiente de consideraciones políticas y basada en todas las fuentes disponibles a la comunidad de inteligencia.
Corresponde mencionar que, según el artículo dedicado a las definiciones, inteligencia nacional se refiere a la inteligencia que sirve al interés de más de un departamento o agencia de gobierno, y no se aplica a las actividades de contrainteligencia o policiales llevadas a cabo por el FBI, excepto aquellas expresamente dispuestas por el DCI y el Secretario de Justicia (artículo 3. (5)(A) y (B)).
Un problema recurrente desde 1947 ha sido la calidad del análisis de inteligencia. En general ésta se ha visto afectada por las rivalidades y competencias entre las diferentes agencias. Para solucionar estas dificultades es que se crea el Consejo de Inteligencia Nacional, el cual queda así jerarquizado mediante su status legal (artículo 103, inciso b), compuesto por analistas 'senior' de la comunidad de inteligencia y por especialistas de los sectores público y privados (inciso b(1)(A), destinado a la producción de estimaciones de inteligencia nacional (inciso b(2)(A)). A su vez, al incluirlo dentro de la oficina del DCI (inciso b(1)(A)), se lo coloca en un lugar imparcial, alejado de las presiones intrainstitucionales de las agencias de inteligencia. Cabe recordar que en el proyecto Boren/McCurdy dicho consejo figuraba bajo la órbita del DNI Adjunto/Análisis y Estimaciones, es decir, en un tercer nivel.
Resulta paradójico que luego de 45 años de la creación del cargo de Director de Inteligencia Central (DCI), recién en 1992 se puedan definir adecuadamente las responsabili-dades y establecer los medios y meca-nismos para plasmar las ideas sobre centralización del análisis, en el Acta de Organización de la Inteligencia
El inciso c del artículo 103 determina las responsabilidades del DCI como jefe de la Comunidad de Inteligencia. Una de las principales es la siguiente : "(1) preparar y presentar al Presidente un presupuesto anual para el Programa Nacional de Inteligencia Exterior...". Con ello el DCI se encuentra finalmente con poder real, emanado de una ley, sobre la comunidad, poder que se ve reforzado por otras responsabilidades como: "(2) fijar los requerimientos y prioridades que regirán la reunión de datos de inteligencia nacional por parte de los sectores de la comunidad de inteligencia" y "(4) eliminar pérdidas y duplicaciones innecesarias..".
El mismo inciso establece que el DCI debe "(6) cumplir todas aquellas funciones que el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional dispongan". Con una redacción similar a la contenida en la versión original del Acta de Seguridad Nacional de 1947, esta disposición representa una de las históricamente más polémicas por sus vinculaciones con las acciones encubiertas. Con la sanción del Acta de Control de Actividades de Inteligencia de 1991 los cuestionamientos alrededor de las últimas quedaron suavizados y consiguientemente también las prevenciones respecto de esta disposición. Esta es similar a la expresada en el inciso d(5) de la nueva ley, mediante la cual el funcionario en cuestión esta vez en su condición de jefe de la CIA, debe : "realizar todas aquellas funciones y deberes relativos a la inteligencia que afectan a la seguridad nacional que dispongan el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional".
Las responsabilidades del DCI como Jefe de la CIA (inciso d del mismo artículo) comprenden, además de la mencionada previamente, la reunión de inteligencia por medios y otros medios apropiados "con la salvedad de que la agencia no tendrá facultades de policía citación o cumplimiento de la ley ni funciones de seguridad interna"; "(2) disponer directivas generales para la reunión de datos de inteligencia nacional con recursos humanos de la comunidad de inteligencia autorizados a emprender dicha tarea y en coordinación..."; "(3) relacionar y evaluar la inteligencia relativa a la seguridad nacional y brindar una oportuna distribución de dicha inteligencia"; "(4) realizar los servicios adicionales comunes de los sectores de la comunidad de inteligencia, servicios que el Director determine que puedan llevarse a cabo de manera más eficiente desde la CIA".
El artículo 104 detalla las facultades de DCI. Este puede acceder a toda la inteligencia relativa a la seguridad nacional reunida por cualquier departamento, agencia u otra entidad de los EE. UU.(inciso a). En materia de aprobación de presupuestos, el Director "...brindará guías a los sectores de la comunidad de inteligencia para la preparación de sus presupuestos anuales y aprobará dichos presupuestos..." (inciso b), encontrándose facultado además a aprobar toda reprogramación de fondos en dicha comunidad (inciso c), así como también a transferir fondos o personal dentro del Programa Nacional de Inteligencia Externa según las normas estipuladas en el inciso (d). Entre las ultimas se incluye la obligación de informar sobre dichas transferencias a las comisiones de inteligencia del Congreso.
La idea de centralización en inteligencia, aunque con el nuevo esquema legal se consolida, no triunfó totalmente ya que el tan promocionado cargo de DNI, que desde 1977 se reimpulsaba esporádicamente, no logró imponerse. Una vieja deuda, como lo era la enunciación legislativa de las responsabilidades del titular de Defensa en materia de inteligencia quedó, como seguidamente se verá, finalmente plasmada. A su vez, para las posiciones más conservadoras, tal vez mejor reflejadas por la prevenciones emanadas del Ejecutivo en cuanto a ciertas propuestas de los legisladores, queda en su haber el logro de la aceptación de la flexibilidad como condición esencial para el diseño del marco legal aprobado. Otra propuesta, la publicación del monto total de gastos anuales en inteligencia, lo cual suponía desvincularlo del presupuesto de defensa, quedó, por el lado del Congreso, aceptada parcialmente. En efecto, en el artículo 303 del Acta de Autorización de Inteligencia del año fiscal 1993 se expresa: "Es el juicio del Congreso que, comenzando en 1993, y en cada año subsiguiente, el monto total solicitado y autorizado para, y gastado en, inteligencia y en actividades relacionadas debería ser dado a conocer al público de una manera apropiada".
En definitiva, el contraste entre las pretensiones legislativas de fines de la década de los setenta y la norma efectivamente sancionada recientemente es sumamente significativo.
Aunque no todos los cambios y adaptaciones que se espera se produzcan en la inteligencia, pueden surgir sólo de la legislación, es evidente que, al contar con ella para clarificar las relaciones internas de la comunidad de inteligencia, y las que se dan entre ésta y las máximas autoridades políticas, así como para mejorar el control, se mejoran las perspectivas puestas en una de las áreas más polémicas del Estado.
El desafío radica ahora en que los actores de esta escena, es decir, los funcionarios políticos, los de la carrera de inteligencia y los militares involucrados, estén a la altura de la confianza otorgada por los legisladores en cuanto a todos aquellos aspectos que, aunque no constituyeron materia de legislación, sí fueron incluidos como recomendaciones que acompañaron al proyecto de ley finalmente aprobado. Como dato ilustrativo cabe consignar que muchos de quienes desde el Congreso, o desde fuera de el, impulsaron o votaron a favor de la misma, hoy están en funciones ejecutivas de máximo nivel.
Las reformas en la inteligencia para la defensa
La urgencia de encarar recortes del presupuesto tanto debido a la finalización de la guerra fría como a la delicada situación económica, las repercusiones del Acta Nichols-Goldwater de Reorganización de la Defensa de 1986, así como las implicancias y lecciones de la guerra del Golfo Pérsico constituyeron los motivos principales que allanaron el camino para un profundo replanteo de la inteligencia dentro del Pentágono. Es así que los esfuerzos se encaminaron hacia la reducción de las duplicaciones mediante la consolidación de las actividades de inteligencia de los elementos de inteligencia de las diferentes fuerzas armadas y, hacia el reforzamiento del rol de la DIA (Defense Intelligence Agency, agencia del Departamento de Defensa) y de los responsables políticos de las cuestiones de inteligencia dentro del Pentágono.
El Departamento de Defensa elaboró un plan para reestructurar la inteligencia para la defensa, el cual fue aprobado por el Secretario de Defensa el 15 de marzo de 1991. Este plan, que incorpora algunas lecciones de la guerra del Golfo, tales como la implementación de 'centros de inteligencia conjunta' para los diferentes comandos y teatros de operaciones, recibió comentarios favorables por parte de las comisiones de inteligencia del Congreso. Entre otras medidas figuraban, el establecimiento de un consejo de políticas de inteligencia para la defensa, la reconfi-guración de la DIA de modo de incrementar su papel como agencia de apoyo de combate, y la creación dentro de la DIA de la Oficina de Asuntos Políticos para canalizar los requerimientos de inteligencia de la oficina del Secretario de Defensa (21).
Las comisiones de Inteligencia de ambas Cámaras acordaron a fines de 1991, y como primeros resultados de los debates sobre la futura estructura organizativa de la comunidad de inteligencia, una serie de medidas en la materia, las cuales quedaron incluidas en el Acta de Autorización de Inteligencia de 1992. Esta ley le otorgó a la ya mencionada DIA el manejo de los fondos de los tres principales programas científico-tecnológicos y un mayor control sobre la reunión de inteligencia para la defensa por medios humanos (22).
Una cuestión fundamental en discusión era la relación e interacción del director de inteligencia (ya fuese el DCI o el DNI) con el Departamento de Defensa. A la contribución del esfuerzo de inteligencia para la defensa en la producción final de inteligencia nacional, que se percibía como en aumento a pesar de la desin-tegración de la Unión Soviética, se agregaba la demanda de inteligencia especializada (imágenes, señales y otras), proveniente de distintas áreas del gobierno federal. Pero la existencia de deficiencias en el manejo de la inteligencia para la defensa afectaban la coordinación e integración de dichas actividades. La superposición de jurisdicciones en lo relativo al manejo presupuestario resultaba una cuestión de cuidado. De hecho, el Secretario de Defensa tiene el control y la autoridad sobre todas las agencias y los elementos de su ministerio dedicados a la inteligencia externa y por ende la distribución de fondos; pero simultáneamente, el Director de Inteligencia -DCI-, en su calidad de titular de la comunidad de inteligencia, prepara el presupuesto global. La sencilla aunque categórica conclusión de dicho panorama se resumía elocuentemente así: "...tenemos dos imperios de inteligencia, uno militar y uno civil, que son virtualmente independientes uno del otro. No podemos seguir operando de esta forma. En favor de la efectividad y para ahorrar dinero, los dos deben estar más unidos entre sí (23)."
Continuando con la tendencia reformista, en el entendimiento de que no bastaban las medidas encaradas desde el Ejecutivo, y recogiendo las inquietudes expuestas prece-dentemente, los proyectos de ley de reorganización de la inteligencia incorporaron precisiones sobre la defensa e inteligencia.
En el ya citado proyecto Boren de febrero de 1992 se proponía la creación del cargo de secretario asistente de defensa para inteligencia, la instauración de un programa de inteligencia táctica del Pentágono conducido por la Oficina del Secretario de Defensa, la creación de una nueva agencia nacional de imágenes satelitales dentro del Departamento de Defensa para operar un programa de reunión, explotación y análisis de imágenes en el Gobierno, brindarle status legal a la NSA (National Security Agency, agencia encargada de las actividades de inteligencia sobre señales -comunicaciones y otras- y de la seguridad en las comunicaciones gubernamentales; creada por directiva presidencial en octubre de 1952) y a la DIA (Defense Intelligence Agency), la enunciación de la responsabilidad de los Secretarios civiles de las fuerzas en cuanto a las capacidades de inteligencia de los departamentos militares para reunirla y producirla.
El proyecto McCurdy contenía similares provisiones e incluía además el reconocimiento legal de la NRO (National Reconnaissance Office). Aunque la denominaba Reconnaissance Support Activity detallaba como sus funciones la realización de investigación, desarrollo, testeo y evaluación, adquisición, lanzamiento, operación y disposición final de sistemas de reconocimiento aereo y espacial que se requieran para satisfacer los requerimientos de reunion de la comunidad de inteligencia (artículo 332 del proyecto) .
Una muestra de los vientos de cambio fue la creación, mediante directiva del Secretario de Defensa del 6 de mayo de 1992, de una Oficina Central de Imágenes, similar a la pro-puesta los proyectos Boren/McCurdy.
En definitiva, el Acta de Organización de Inteligencia de 1992 incorpora un artículo conteniendo las responsabilidades del Secretario de Defensa en lo atinente al programa nacional de inteligencia externa la cual, según la ley, queda inserta en el Acta de Seguridad Nacional de 1947 modificada. En realidad esta inserción constituye una novedad, ya que ni en la versión original del Acta del 47 ni en otra legislación vigente, constaba precisión alguna sobre el particular.
En el artículo 105 se especifican en primer lugar las responsabilidades en general. Según estas, el Secretario de Defensa debe "asegurar que los presupuestos de los sectores de la comunidad de inteligencia dentro del Departamento de Defensa sean los adecuados para satisfacer la totalidad de las necesidades de inteligencia, inclusive las necesidades del Jefe del Estado Mayor Conjunto y de los comandantes de las fuerzas unificadas y especificas y, cuando dichos sectores realicen funciones a nivel del gobierno, las necesidades de otros departamentos y agencias" (artículo 105.(a)(1)).
Constituye su tarea además asegurar la implementación de las decisiones que el Director de Inteligencia (DCI) tome respecto de los elementos de inteligencia del Pentágono (artículo 105.(a) (2)). De este modo se trata de resolver la cuestión de competencias entre el titular de defensa y el de la comunidad de inteligencia.
En septiembre de 1992, la Comisión de Fuerzas Armadas del Senado, encabezada por el Senador Sam Nunn recomendó la inclusión del concepto inteligencia conjunta dentro del Pentágono, lo cual quedó escrito en el Acta asignándole al Secretario de Defensa la responsabilidad de "asegurar que las actividades de inteligencia del Departamento de Defensa se conduzcan en forma conjunta cuando sea oportuno" (artículo 105.(a)(6)).
Por otra parte se mostró contrario a la administración separada desde la Secretaría de Defensa de los programas de inteligencia táctica que pudiesen contribuir a la inteligencia nacional, los cuales son administrados y solventados por las respectivas Secretarías de las fuerzas (entiéndase Secretaría del Ejercito, etc, instancia civil). Este criterio estaba contenido en el proyecto Boren, aunque no en el preparado por McCurdy. Finalmente, en el Acta quedó estipulado que el Secretario de Defensa debía "asegurar que se complementen las actividades de inteligencia táctica del Departamento de Defensa y que sean compatibles con las actividades de inteligencia del Programa Nacional de Inteligencia Externa" (artículo 105.(a)(3)) .
Otras responsabilidades generales contenidas en la ley incluyen la eliminación de gastos y duplicaciones innecesarias (artículo 105.(a) (5)), y velar por la satisfacción de las necesidades de las fuerzas militares operativas (artículo 105.(a)(4)).
En la segunda parte del ar-tículo 105 -inciso (b)- se establecen las responsabilidades del mismo funcionario para desempeñar funciones especificas mediante los componentes de inteligencia del Pentágono. Aparecen aquí importantes novedades. De hecho se establecen funciones para cuatro agencias del Departamento de Defensa, ninguna de las cuales estaban, hasta el momento, estipuladas en leyes vigentes.
Es menester mencionar la aclaración que tanto la Comisión de Inteligencia del Senado individualmente, como en conjunto con su similar de la Cámara de Representantes y con las comisiones de Fuerzas Armadas de cada Cámara, dejó expresamente asentada en los informes respectivos, en cuanto a que los contenidos de ese inciso de la ley no constituían una lista exclusiva de funciones asignadas a las agencias del Pentágono, y que tanto el Presidente como el Secretario de Defensa retienen autoridad para asignar a las mismas otras funciones adicionales no contenidas en la ley. Esta sutil pero trascendental aclaración, la cual tiene su génesis en los reclamos de asegurar la flexibilidad de modo de facilitar el desempeño de los responsables de la inteligencia, quedó, por expreso pedido de la administración Bush, incorporada a la redacción de la ley en cada uno de los seis puntos del inciso 105.(b) diciendo entre paréntesis "...(excepto que el Presidente o el Consejo de Seguridad Nacional dispongan lo contrario)...".
A través de la Agencia de Seguridad Nacional (NSA, National Security Agency) el Secretario queda facultado para "...la operación continua de una eficaz Organización unificada para llevar a cabo las actividades de inteligencia de señales..." (artículo 105.(b)(1)). Su existencia estaba reconocida en una ley de contenido exclusivamente administrativo conocida como el Acta de la Agencia de Seguridad Nacional de 1959; sin embargo, como se dijo anteriormente, su misión y funciones fueron estipuladas por el Ejecutivo.
De los decretos y directivas presidenciales, se deduce que las dos principales misiones de esta agencia son inteligencia sobre comunicaciones y seguridad en las comunicaciones del gobierno, a las cuales, en septiembre de 1958, se le agrega inteligencia electrónica. En una directiva de inteligencia del Consejo de Seguridad Nacional de febrero de 1972 -NSCID No. 6- consta la ubicación del Servicio Central de Seguridad (Central Security Service) dentro de la NSA. En septiembre de 1984, una directiva de Seguridad Nacional -NSDD No. 145- expande el rol de la agencia a la seguridad de las telecomunicaciones y de los sistemas de información automatizada y establece una política nacional en la materia (24). En síntesis, la NSA tiene dos misiones: la inteligencia de señales (SIGINT) y la seguridad de la información (INFOSEF) la cual incluye la seguridad en las comunicaciones (COMSEC) y seguridad de computadoras (COMPUSEC). Como puede apreciarse, en la ley sólo se menciona a las actividades de SIGINT.
Mediante una autoridad central de Imágenes (central imagery authority) el Secretario queda autorizado para operar una Organización unificada dentro del Pentágono para " ...reunión de imágenes, para la coordinación del procesamiento de imágenes y las actividades de explotación..." (artículo 105.(b)(2)). Este organismo, como ya se dijo, de reciente creación, es descripto, según palabras del informe de Comisión, en forma genérica debido a los ajustes adicionales que se harán -desde el Ejecutivo- en su composición y funciones, aunque su existencia sí debía quedar estipulada en la ley.
Es a través de la Oficina Nacional de Reconocimientos (NRO National Reconnaissance Office), ahora blanqueada legalmente, que el responsable de Defensa se hace cargo de la "investigación y es desarrollo, adquisición y operación de sistemas de reconocimiento aéreos -incluyendo los espaciales- necesarios para satisfacer los requerimientos de todos los sectores de la comunidad de inteligencia" (artículo 105.(b)(3)). Aunque su creación data de agosto de 1960, su existencia no fue admitida por el gobierno hasta muy recientemente. En efecto, en un comunicado de prensa del 18 de septiembre de 1992 el gobierno admitió que la NRO existe. Según el mismo, su misión consiste en asegurar que el país cuente con la tecnología y los medios espaciales y aéreos necesarios para adquirir inteligencia en el mundo, incluyendo el apoyo a funciones tales como el monitoreo de los acuerdos de control de armas, indicaciones y alerta, y planeamiento y conducción de operaciones militares. Algunas precisiones sobre el particular se habían incluido en los tres decretos presidenciales sobre inteligencia firmados por Ford, Carter y Reagan respectivamente, bajo la denominación de "oficinas para reunión de inteligencia especializada a través de programas de reconocimiento".
La presión del Congreso fue fundamental para que el Ejecutivo admitiera su existencia. Como ya se dijo, bajo otra denominación fue incorporada al texto del proyecto McCurdy, aunque no al Boren. La Comisión presidida por este último la incluyó en sus versiones finales y al mismo tiempo expresó en el informe de junio de 1992 que "...preferiría usar el nombre actual de la oficina de modo de eludir preguntas sobre si las autorizaciones administrativas y los acuerdos contractuales resultan alterados...", que creía que "..el uso del nombre real no afecta ningún interés legítimo de seguridad", y que "La inicial preocupación por la reacción de los gobiernos extranjeros a la admisión por parte de los EE.UU. de la operación de satélites de inteligencia en el espacio ha sido ya sobrepasada por la tecnología y por los eventos mundiales" ya que durante el Gobierno de Carter los EE.UU. habían anunciado que contaban con capacidad de reunión satelital y que en la actualidad otros gobiernos han admitido tener similares capacidades. El informe de la Comisión sí admitía que las actividades de la NRO debían seguir teniendo carácter secreto.
Y como se expresara en el informe conjunto de las comisiones, "no es la intención de este inciso de alterar o limitar los roles y responsabilidades existentes del Secretario de Defensa o del director de Inteligencia respecto de la administración y la operación de la NRO" (25). Se evidencia una vez más el cuidado, y tal vez la reticencia, de los legisladores en delimitar en detalle las responsabilidades del Ejecutivo.
El artículo 105.(b)(4) faculta al Secretario a que, mediante la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA, Defense Intelligence Agency), opere un "eficaz sistema unificado para la producción de inteligencia militar y relativa a lo militar objetiva y oportuna, basada en todas las fuentes disponibles" dentro de la comunidad de inteligencia. Esta agencia se creó mediante la Directiva 5105.21 del Departamento de Defensa, en agosto de 1961.
La Comisión Nunn recomendó también que el mencionado funcionario estuviese autorizado a asignar a la DIA (Defense Intelligence Agency) el manejo eficaz de las actividades de reunión de información por medios humanos del Pentágono, quedando ello establecido en el artículo 105.(b)(5) del Acta.
El máximo responsable de Defensa debe velar también por el mantenimiento de las capacidades de los departamentos militares para reunir y producir inteligencia para apoyar requerimientos tanto nacionales, departamentales, como conjuntos o específicos de las fuerzas armadas (artículo 105.(b)(6)).
La tercera parte del artículo 105 -inciso c- expresa que el ya mencionado funcionario, para llevar a cabo las funciones descriptas previamente, puede usar los elementos de la Secretaría de Defensa como sea apropiado a dicho efecto y más allá de los elementos expresamente identificados en la ley. La justificación dada por los legisladores para la adopción de tal criterio era permitirle al Secretario la suficiente flexibilidad para cumplir sus funciones en la materia sin tener que retornar al Congreso en busca de nueva legislación. Aclaraban que, sin embargo, el Congreso se reservaba la potestad de autorizar la partida presupuestaria para permitir que ello ocurra (26).
El artículo 106 del Acta contiene dos cláusulas administrativas relativas a los elementos de defensa de la comunidad de inteligencia. Las mismas establecen que previo a la designación de los titulares de la NSA, la NRO y la DIA, el Secretario de Defensa debe consultar al Director de Inteligencia y que el titular de la autoridad central de imágenes debe ser designado por el primero en base a la recomendación efectuada por el segundo (incisos (a) y (b)).
Como corolario queda que con las precisiones contenidas en la ley y por el hecho de aparecer por vez primera en la legislación, se fortalece al Secretario de Defensa en sus responsabilidades en materia de inteligencia. Se plasma una suerte de división de poderes entre el Director de Inteligencia y el secretario mencionado.
De todos modos, como la intención de los proyectos iniciales mantenida con menos determinación en la versión final era lograr mayor centralización en el esfuerzo de inteligencia nacional, el texto de la ley incorpora ciertas cláusulas que relativizan el poder real que el funcionario de defensa puede ejercer sobre las agencias de su órbita en favor de ti-tular de la comunidad de inteligencia. Este último se encuentra además facultado ahora legalmente para aprobar el presupuesto anual de toda la comunidad, que desde luego incluye a los elementos de inteligencia del Pentágono, previo a ser elevado al Congreso.
Como expresaran los 37 legisladores firmantes del dictámen conjunto, se han hecho todos los esfuerzos "para preservar la flexibilidad necesaria para que el Presidente, el Director de Inteligencia (DCI) y el Secretario de Defensa puedan llevar a cabo sus cruciales responsabilidades en inteligencia sin la necesidad de retornar al Congreso en busca de nueva legislación" (27). Queda ahora por ver cómo se desenvuelve en la práctica cotidiana este nuevo marco de interacción entre defensa e inteligencia. A su vez habrá que esperar al próximo tratamiento del presupuesto -año fiscal 1994- para ver si se ha fortalecido el control parlamentario sobre la inteligencia para la defensa.
Sobre la inteligencia económica
Con la finalización de la guerra fría y el inicio de las discusiones en torno al papel futuro de la inteligen-cia, se incorporó al debate el tema de la llamada inteligencia económica.
Remontándonos a los años de la concepción del actual sistema de inteligencia estadounidense, los datos y las referencias disponibles indican que el tema ya era contemplado. aunque el principal interés se fue orientando hacia la economía soviética.
Durante la gestión del Almirante Stansfield Turner como director de la CIA, el tema fue considerado, al menos en los círculos allegados a la inteligencia. En su libro de 1986, el ex director incluía, en su agenda de recomendaciones para mejorar la comunidad de inteligencia, un párrafo dedicado al 'análisis económico'. Bajo ese título expresaba lo que a continuación se cita textualmente: "La habilidad de los EE.UU. de competir económicamente en los mercados mundiales en tiempos de paz es un elemento tan vital de nuestra seguridad nacional como contar con fuerte capacidad militar. Deberían ser llevados a cabo análisis de tendencias y desarrollos económicos relativamente abiertos como los estudios dados a conocer en 1977-78 sobre asuntos energéticos mundiales. Existe una creciente necesidad de discernir intenciones, subterfugios y malas predisposiciones entre las naciones que son nuestras competidoras. Nosotros entonces deberíamos expandir nuestros esfuerzos en reunión de datos económicos internacionales, y en donde sea necesario, mediante espionaje." (28)
Con el nuevo embate del Congreso para reorganizar la comunidad de inteligencia, el tema económico ineludiblemente cobró vigencia. En diversos informes de las comisiones de inteligencia del Congreso figuraron capítulos dedicados a la temática, hecho que indicaba la preocupación reinante. Ella no sólo era debida a los nuevos factores mencionados al comienzo de este artículo, sino además a la declinante situación económica de los EE.UU. y sus efectos sobre su competitividad a nivel global.
En uno de dichos informes, acompañando al proyecto de ley de autorización de fondos de inteligencia -que a su vez contenía el proyecto sobre Organización de inteligencia de 1992-, la Comisión de inteligencia del Senado expresaba lo siguiente: "El gobierno de los EE.UU. en su conjunto no ha definido claramente cuales son las políticas necesarias y deseables en términos de lograr seguridad económica como nación. Esto incluye qué papel debería jugar el gobierno en su conjunto en apoyo de la posición competitiva de la industria de los EE.UU. en el extranjero. En ausencia de tal política, es difícil para la comunidad de inteligencia desplegar estrategias de reunión, políticas de difusión o revisión y aprobación de procedimientos para gobernar sus actividades de apoyo a dicha política. Por ende, la Comisión considera esencial que el DCI consulte a los Secretarios de Comercio, de Esta-do, del Tesoro y de Defensa, así como al Secretario de Justicia y al US Trade Representative, entre otros, para asegurar que cualquier política que pueda ser adoptada para la comunidad de inteligencia sea consistente con, y de apoyo para, los objetivos generales, prioridades y politicas del gobierno en su conjunto en esta área" (29).
Más adelante, la Comisión recomienda que el DCI establezca un Comité asesor de inteligencia económica con representación de la comunidad empresaria, académica, y otras áreas del sector privado, así como también de las agencias gubernamentales involucradas en estas cuestiones. A los efectos de seguir la evolución del tema, la Comisión puso la fecha del 1ro. de Mayo de 1993 para que el DCI le informe las acciones encaradas para hacer frente a estos asuntos.
En su informe más reciente -fines de 1992-, la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes también llamaba a encarar la temá-tica de la inteligencia económica.
A pesar de la preocupación que el tema ha provocado, en la nueva legislación no se incluyen precisiones sobre inteligencia económica. Sin embargo, dado que, según el texto de la ley, el DCI tiene la responsabilidad de proveer 'inteligencia nacional' y que, a su vez del mismo surge ninguna limitación para abordar dichas temáticas, no existiría ningún impedimento para que la comunidad de inteligencia despliegue actividades de inteligencia económica, siempre y cuando las mismas respondan a directivas emanadas del Consejo de Seguridad Nacional.
Cabe destacar que en este caso en particular, aunque el papel del Congreso no se hace manifiesto mediante la sanción de medidas legales especificas, sí está presente a través de las recomendaciones antes citadas. Este hecho coloca no sólo a la comunidad de inteligencia, sino al mismo Poder Ejecutivo frente a la obligación de encarar cursos de acción apropiados para dar respuesta satisfactoria al desafío.
La cuestión de la lucha contra las drogas
Resulta peculiar que en la enumeración de los integrantes de la comunidad de inteligencia (en el nuevo artículo 3. (4) del Acta de Seguridad Nacional) del Acta de Organización de 1992, no se incluye a la DEA (Drug Enforcement Adminis-tration) ni tampoco se menciona organismo alguno dedicado principalmente a la inteligencia sobre drogas (drug-intelligence o narcotics intelligence).
En la anterior normativa vigente, el decreto E.O. No.12.333 de 1981, la DEA no estaba mencionada. Por el contrario, en los dos proyectos de reorganización de 1992 (Boren-McCurdy) dicha agencia sí estaba incluida en la comunidad de inteligencia, seguramente por carácter transitivo, ya que el presupuesto de la misma se encuentra contenido en las leyes anuales de autorizacion de los gastos de inteligencia, lo cual significa que los gastos de la DEA son motivo de análisis en las respectivos comisiones de inteligencia del Congreso. No obstante ello, como ya se dijo, la agencia del Departamento de Justicia no pudo llegar a la ley.
Sin embargo, las puertas no quedan cerradas para incorporar en calidad de integrantes de la mencionada comunidad ya sea a ese u otros organismos, pues la nueva legislación contempla la posibilidad de incluir en ella "otros elementos de cualquier departamento o agencia según pueda ser designado por el Presidente, o designado conjuntamente por el Director de Inteligencia Central y el titular del departamento o agencia concerniente, como elementos de la comunidad de inteligencia" (artículo 3.(4)(J) del Acta de 1992), conceptos que ya figuraban, aunque con distinta redacción, en el decreto E.O.Nº12.333 de Reagan.
Los dilemas alrededor del esfuerzo de inteligencia en materia de lucha contra las drogas quedan expresados de manera contundente en un informe del Congressional Research Service -organismo dependiente del Congreso-, en donde se expresa que "los antecedentes de la comunidad de inteligencia en apoyo del esfuerzo contra-narcóticos sugieren fuertemente que aplicando recursos de inteligencia fuera de las áreas tradicionales de lo militar o lo político resulta, cuanto menos, difícil de administrar". (30)
La Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes ha iniciado un profundo examen delarticular. En su informe anual de diciembre de 1992 se apuntaba que "a pesar del fuerte apoyo a las iniciativas contra-narcóticos durante el 102o. período de sesiones por parte de la Comisión, éste ha tenido preocupaciones sostenidas sobre la duplicación del esfuerzo en la comunidad de inteligencia y los problemas de coordinación entre las agencias de inteligencia y de policía."
En el documento titulado National Security Strategy of the U.S. de enero de 1993 -de carácter anual, en este caso presentado por el Presidente George Bush-, en su apartado dedicado a la inteligencia se reconoce al tráfico de drogas como un "nuevo desafío" que demanda concentrar la reunión de información, y en el dedicado al combate de las drogas ilegales se determina que el flujo de drogas ilícitas hacia los EE.UU. mina la seguridad nacional de varias maneras.
No queda duda entonces de la jerarquía que ha adquirido la cuestión de las drogas y su relación con la inteligencia; ya no parece desestimarse la necesidad de cambios que, según trascendidos, podrían llegar incluso a la disolución de la DEA, siendo sus funciones absorbidas por el FBI, hecho que sucedería durante la administración Demócrata.
La Administración Clinton, la inteligencia y la nueva legislación
Resulta interesante, aunque todavía prematuro, intentar una estimación de la orientación que la nueva administración demócrata le habrá de imprimir al área de inteligencia. El consenso arribado entre la anterior administración y las comisiones de inteligencia de las respectivas Cámaras del Congreso en cuanto a los alcances y contenidos de la nueva legislación, es un antecedente que no puede soslayarse.
La determinación del presidente Clinton de nominar a R. James Woolsey para el cargo de Director de la CIA, una persona con un perfil de funcionario de gobierno y no con uno político, es de suma relevancia. Ciertamente ello sería así ya que uno de los nombres barajados para cubrir el mencionado cargo era el Representante Demócrata Dave Mc Curdy, Presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, y uno de los impulsores de las reformas legislativas de las agencias de inteligencia, con una antigüedad de nueve años como miembro del mencionado comité.
Entre los antecedentes del embajador Woolsey, graduado de la Escuela de Leyes de Yale, figuran haber sido analista de programas en la Oficina del Secretario (ministro) de Defensa (1968-70), funcionario del staff del Consejo de Seguridad Nacional (1970), consejero legal general en la Comisión sobre Fuerzas Armadas del Senado (1970-73), subsecretario de Marina (1977-79), miembro de la delegación de los EE.UU. para las S.A.L.T (conversaciones sobre limitación de armas estratégicas).
En la audiencia para su confirmación senatorial, Woolsey se mostró reticente en delinear recortes presupuestarios en la inteligencia, aunque aclaró que sus testimonios no reflejaban conclusión alguna del Gobierno en cuanto a los niveles de gasto en el área. Al mismo tiempo dijo que "...las amenazas de hoy en día son más difíciles de observar y de entender que aquella que en su momento presentaba la Unión Soviética" (31). De su participación en las audiencias para debatir los proyectos Boren-Mc Curdy -el embajador Woolsey fue invitado a dicho efecto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes- queda el recuerdo de su aceptación de la necesidad de reorganizar la comunidad de inteligencia, ya fuese mediante legislación o medidas del Ejecutivo.
Un indicador de continuidad es la posible confirmación del Vicealmirante William Studeman como subdirector de la CIA, cargo que ya cubría durante la Administración Bush, bajo el ex director Gates.
Otra designación de relevancia es la de George Tenet, director del staff de la Comisión de Inteligencia del Senado (32) hasta mediados de enero, como el responsable del manejo de las cuestiones de inteligencia en el Consejo de Seguridad Nacional.
La reestructuración del mencionado consejo, mediante una directiva presidencial, asume una trascen-dencia cuyo impacto en el área de in-teligencia es indudable, aunque habrá que seguirlo de cerca para comprenderlo en toda su magnitud. A los integrantes habituales (33) se le han sumado el Secretario del Tesoro, el Director del Consejo Nacional de E-conomía y la Embajadora ante Naciones Unidas; al mismo tiempo ha creado un comité principal y varios grupos de trabajo de menor nivel para analizar los diversos temas (34).
Este énfasis, sin precedentes, en lo económico coloca a la comunidad de inteligencia frente a un desafío; según el artículo 103 del Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, el Director de dicha comunidad es responsable, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, de proveer inteligencia nacional, lo cual sin dudas abarca a la dimensión económica.
Ese desafío ha sido interpretado por el nuevo director Woosley, quien se comprometió ante los senadores a ordenar un detallado examen para encarar una política sistemática en inteligencia económica, reconociendo además que una de las cuestiones más calientes para la CIA era si se debía compartir información de inteligencia con las compañías privadas estadounidenses. El mismo sería realizado luego de hacer las consultas pertinentes con el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, y con el Director del Consejo Nacional de Economía, Robert E. Rubin, todo ello dentro del marco de una reducción del presupuesto de inteligencia que, de acuerdo a las promesas electorales del actual Presidente Clinton sería del orden de los mil millones de dólares durante 1993 (35).
Es evidente a partir del panorama descripto a lo largo de este trabajo surge que el desenvolvimiento de la función de control legislativo en los EE.UU. ha servido de elemento sustantivo para el diseño del actual sistema de inteligencia. Ciertamente, tal vez una primera impresión puede llevar a la conclusión de que los tiempos han sido excesivos. Sin embargo, si se observan las respuestas tanto de las comisiones de inteligencia y, del Congreso, como de la comunidad de inteligencia y, el Poder Ejecutivo, se puede concluir que los errores, omisiones, ocultamientos, excesos, falencias, deficiencias, u otras vicisitudes que han ocurrido, han sido, en mayor o menor medida, aprovechados por ambos para ir mejorando el interjuego de los pesos y contrapesos en una de las áreas más controvertidas de un estado democrático.
Indudablemente, éste es un juego dinámico que no resulta posible circunscribir a una serie de recetas estructuradas, sino que más bien responde a las circunstancias en las que una nación se desenvuelve en su particular entorno.
articular. En su informe anual de diciembre de 1992 se apuntaba que "a pesar del fuerte apoyo a las iniciativas contra-narcóticos durante el 102o. período de sesiones por parte de la Comisión, éste ha tenido preocupaciones sostenidas sobre la duplicación del esfuerzo en la comunidad de inteligencia y los problemas de coordinación entre las agencias de inteligencia y de policía."
En el documento titulado National Security Strategy of the U.S. de enero de 1993 -de carácter anual, en este caso presentado por el Presidente George Bush-, en su apartado dedicado a la inteligencia se reconoce al tráfico de drogas como un "nuevo desafío" que demanda concentrar la reunión de información, y en el dedicado al combate de las drogas ilegales se determina que el flujo de drogas ilícitas hacia los EE.UU. mina la seguridad nacional de varias maneras.
No queda duda entonces de la jerarquía que ha adquirido la cuestión de las drogas y su relación con la inteligencia; ya no parece desestimarse la necesidad de cambios que, según trascendidos, podrían llegar incluso a la disolución de la DEA, siendo sus funciones absorbidas por el FBI, hecho que sucedería durante la administración Demócrata.
La Administración Clinton, la inteligencia y la nueva legislación
Resulta interesante, aunque todavía prematuro, intentar una estimación de la orientación que la nueva administración demócrata le habrá de imprimir al área de inteligencia. El consenso arribado entre la anterior administración y las comisiones de inteligencia de las respectivas Cámaras del Congreso en cuanto a los alcances y contenidos de la nueva legislación, es un antecedente que no puede soslayarse.
La determinación del presidente Clinton de nominar a R. James Woolsey para el cargo de Director de la CIA, una persona con un perfil de funcionario de gobierno y no con uno político, es de suma relevancia. Ciertamente ello sería así ya que uno de los nombres barajados para cubrir el mencionado cargo era el Representante Demócrata Dave Mc Curdy, Presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, y uno de los impulsores de las reformas legislativas de las agencias de inteligencia, con una antigüedad de nueve años como miembro del mencionado comité.
Entre los antecedentes del embajador Woolsey, graduado de la Escuela de Leyes de Yale, figuran haber sido analista de programas en la Oficina del Secretario (ministro) de Defensa (1968-70), funcionario del staff del Consejo de Seguridad Nacional (1970), consejero legal general en la Comisión sobre Fuerzas Armadas del Senado (1970-73), subsecretario de Marina (1977-79), miembro de la delegación de los EE.UU. para las S.A.L.T (conversaciones sobre limitación de armas estratégicas).
En la audiencia para su confirmación senatorial, Woolsey se mostró reticente en delinear recortes presupuestarios en la inteligencia, aunque aclaró que sus testimonios no reflejaban conclusión alguna del Gobierno en cuanto a los niveles de gasto en el área. Al mismo tiempo dijo que "...las amenazas de hoy en día son más difíciles de observar y de entender que aquella que en su momento presentaba la Unión Soviética" (31). De su participación en las audiencias para debatir los proyectos Boren-Mc Curdy -el embajador Woolsey fue invitado a dicho efecto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes- queda el recuerdo de su aceptación de la necesidad de reorganizar la comunidad de inteligencia, ya fuese mediante legislación o medidas del Ejecutivo.
Un indicador de continuidad es la posible confirmación del Vicealmirante William Studeman como subdirector de la CIA, cargo que ya cubría durante la Administración Bush, bajo el ex director Gates.
Otra designación de relevancia es la de George Tenet, director del staff de la Comisión de Inteligencia del Senado (32) hasta mediados de enero, como el responsable del manejo de las cuestiones de inteligencia en el Consejo de Seguridad Nacional.
La reestructuración del mencionado consejo, mediante una directiva presidencial, asume una trascendencia cuyo impacto en el área de inteligencia es indudable, aunque habrá que seguirlo de cerca para comprenderlo en toda su magnitud. A los integrantes habituales (33) se le han sumado el Secretario del Tesoro, el Director del Consejo Nacional de E-conomía y la Embajadora ante Naciones Unidas; al mismo tiempo ha creado un comité principal y varios grupos de trabajo de menor nivel para analizar los diversos temas (34).
Este énfasis, sin precedentes, en lo económico coloca a la comunidad de inteligencia frente a un desafío; según el artículo 103 del Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, el Director de dicha comunidad es responsable, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, de proveer inteligencia nacional, lo cual sin dudas abarca a la dimensión económica.
Ese desafío ha sido interpretado por el nuevo director Woosley, quien se comprometió ante los senadores a ordenar un detallado examen para encarar una política sistemática en inteligencia económica, reconociendo además que una de las cuestiones más calientes para la CIA era si se debía compartir información de inteligencia con las compañías privadas estadounidenses. El mismo sería realizado luego de hacer las consultas pertinentes con el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, y con el Director del Consejo Nacional de Economía, Robert E. Rubin, todo ello dentro del marco de una reducción del presupuesto de inteligencia que, de acuerdo a las promesas electorales del actual Presidente Clinton sería del orden de los mil millones de dólares durante 1993 (35).
Es evidente a partir del panorama descripto a lo largo de este trabajo surge que el desenvolvimiento de la función de control legislativo en los EE.UU. ha servido de elemento sustantivo para el diseño del actual sistema de inteligencia. Ciertamente, tal vez una primera impresión puede llevar a la conclusión de que los tiempos han sido excesivos. Sin embargo, si se observan las respuestas tanto de las comisiones de inteligencia y, del Congreso, como de la comunidad de inteligencia y, el Poder Ejecutivo, se puede concluir que los errores, omisiones, ocultamientos, excesos, falencias, deficiencias, u otras vicisitudes que han ocurrido, han sido, en mayor o menor medida, aprovechados por ambos para ir mejorando el interjuego de los pesos y contrapesos en una de las áreas más controvertidas de un estado democrático.
Indudablemente, éste es un juego dinámico que no resulta posible circunscribir a una serie de recetas estructuradas, sino que más bien responde a las circunstancias en las que una nación se desenvuelve en su particular entorno.
articular. En su informe anual de diciembre de 1992 se apuntaba que "a pesar del fuerte apoyo a las iniciativas contra-narcóticos durante el 102o. período de sesiones por parte de la Comisión, éste ha tenido preocupaciones sostenidas sobre la duplicación del esfuerzo en la comunidad de inteligencia y los problemas de coordinación entre las agencias de inteligencia y de policía."
En el documento titulado National Security Strategy of the U.S. de enero de 1993 -de carácter anual, en este caso presentado por el Presidente George Bush-, en su apartado dedicado a la inteligencia se reconoce al tráfico de drogas como un "nuevo desafío" que demanda concentrar la reunión de información, y en el dedicado al combate de las drogas ilegales se determina que el flujo de drogas ilícitas hacia los EE.UU. mina la seguridad nacional de varias maneras.
No queda duda entonces de la jerarquía que ha adquirido la cuestión de las drogas y su relación con la inteligencia; ya no parece desesti-marse la necesidad de cambios que, según trascendidos, podrían llegar incluso a la disolución de la DEA, siendo sus funciones absorbidas por el FBI, hecho que sucedería durante la administración Demócrata.
La Administración Clinton, la inteligencia y la nueva legislación
Resulta interesante, aunque todavía prematuro, intentar una estimación de la orientación que la nueva administración demócrata le habrá de imprimir al área de inteligencia. El consenso arribado entre la anterior administración y las comisiones de inteligencia de las respectivas Cámaras del Congreso en cuanto a los alcances y contenidos de la nueva legislación, es un antecedente que no puede soslayarse.
La determinación del presidente Clinton de nominar a R. James Woolsey para el cargo de Director de la CIA, una persona con un perfil de funcionario de gobierno y no con uno político, es de suma relevancia. Ciertamente ello sería así ya que uno de los nombres barajados para cubrir el mencionado cargo era el Representante Demócrata Dave Mc Curdy, Presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, y uno de los impulsores de las reformas legislativas de las agencias de inteligencia, con una antigüedad de nueve años como miembro del mencionado comité.
Entre los antecedentes del embajador Woolsey, graduado de la Escuela de Leyes de Yale, figuran haber sido analista de programas en la Oficina del Secretario (ministro) de Defensa (1968-70), funcionario del staff del Consejo de Seguridad Nacional (1970), consejero legal general en la Comisión sobre Fuerzas Armadas del Senado (1970-73), subsecretario de Marina (1977-79), miembro de la delegación de los EE.UU. para las S.A.L.T (conversaciones sobre limitación de armas estratégicas).
En la audiencia para su confirmación senatorial, Woolsey se mostró reticente en delinear recortes presupuestarios en la inteligencia, aunque aclaró que sus testimonios no reflejaban conclusión alguna del Gobierno en cuanto a los niveles de gasto en el área. Al mismo tiempo dijo que "...las amenazas de hoy en día son más difíciles de observar y de entender que aquella que en su momento presentaba la Unión Soviética" (31). De su participación en las audiencias para debatir los proyectos Boren-Mc Curdy -el embajador Woolsey fue invitado a dicho efecto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes- queda el recuerdo de su aceptación de la necesidad de reorganizar la comunidad de inteligencia, ya fuese mediante legislación o medidas del Ejecutivo.
Un indicador de continuidad es la posible confirmación del Vicealmirante William Studeman como subdirector de la CIA, cargo que ya cubría durante la Administración Bush, bajo el ex director Gates.
Otra designación de relevancia es la de George Tenet, director del staff de la Comisión de Inteligencia del Senado (32) hasta mediados de enero, como el responsable del manejo de las cuestiones de inteligencia en el Consejo de Seguridad Nacional.
La reestructuración del mencionado consejo, mediante una directiva presidencial, asume una trascendencia cuyo impacto en el área de inteligencia es indudable, aunque habrá que seguirlo de cerca para comprenderlo en toda su magnitud. A los integrantes habituales (33) se le han sumado el Secretario del Tesoro, el Director del Consejo Nacional de Economía y la Embajadora ante Naciones Unidas; al mismo tiempo ha creado un comité principal y varios grupos de trabajo de menor nivel para analizar los diversos temas (34).
Este énfasis, sin precedentes, en lo económico coloca a la comunidad de inteligencia frente a un desafío; según el artículo 103 del Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, el Director de dicha comunidad es responsable, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, de proveer inteligencia nacional, lo cual sin dudas abarca a la dimensión económica.
Ese desafío ha sido interpretado por el nuevo director Woosley, quien se comprometió ante los senadores a ordenar un detallado examen para encarar una política sistemática en inteligencia económica, reconociendo además que una de las cuestiones más calientes para la CIA era si se debía compartir información de inteligencia con las compañías privadas estadounidenses. El mismo sería realizado luego de hacer las consultas pertinentes con el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, y con el Director del Consejo Nacional de Economía, Robert E. Rubin, todo ello dentro del marco de una reducción del presupuesto de inteligencia que, de acuerdo a las promesas electorales del actual Presidente Clinton sería del orden de los mil millones de dólares durante 1993 (35).
Es evidente a partir del panorama descripto a lo largo de este trabajo surge que el desenvolvimiento de la función de control legislativo en los EE.UU. ha servido de elemento sustantivo para el diseño del actual sistema de inteligencia. Ciertamente, tal vez una primera impresión puede llevar a la conclusión de que los tiempos han sido excesivos. Sin embargo, si se observan las respuestas tanto de las comisiones de inteligencia y, del Congreso, como de la comunidad de inteligencia y, el Poder Ejecutivo, se puede concluir que los errores, omisiones, ocultamientos, excesos, falencias, deficiencias, u otras vicisitudes que han ocurrido, han sido, en mayor o menor medida, aprovechados por ambos para ir mejorando el interjuego de los pesos y contrapesos en una de las áreas más controvertidas de un estado democrático.
Indudablemente, éste es un juego dinámico que no resulta posible circunscribir a una serie de recetas estructuradas, sino que más bien responde a las circunstancias en las que una nación se desenvuelve en su particular entorno.
articular. En su informe anual de diciembre de 1992 se apuntaba que "a pesar del fuerte apoyo a las iniciativas contra-narcóticos durante el 102o. período de sesiones por parte de la Comisión, éste ha tenido preocupaciones sostenidas sobre la duplicación del esfuerzo en la comunidad de inteligencia y los problemas de coordinación entre las agencias de inteligencia y de policía."
En el documento titulado National Security Strategy of the U.S. de enero de 1993 -de carácter anual, en este caso presentado por el Presidente George Bush-, en su apartado dedicado a la inteligencia se reconoce al tráfico de drogas como un "nuevo desafío" que demanda concentrar la reunión de información, y en el dedicado al combate de las drogas ilegales se determina que el flujo de drogas ilícitas hacia los EE.UU. mina la seguridad nacional de varias maneras.
No queda duda entonces de la jerarquía que ha adquirido la cuestión de las drogas y su relación con la inteligencia; ya no parece desestimarse la necesidad de cambios que, según trascendidos, podrían llegar incluso a la disolución de la DEA, siendo sus funciones absorbidas por el FBI, hecho que sucedería durante la administración Demócrata.
La Administración Clinton, la inteligencia y la nueva legislación
Resulta interesante, aunque todavía prematuro, intentar una estimación de la orientación que la nueva administración demócrata le habrá de imprimir al área de inteligencia. El consenso arribado entre la anterior administración y las comisiones de inteligencia de las respectivas Cámaras del Congreso en cuanto a los alcances y contenidos de la nueva legislación, es un antecedente que no puede soslayarse.
La determinación del presidente Clinton de nominar a R. James Woolsey para el cargo de Director de la CIA, una persona con un perfil de funcionario de gobierno y no con uno político, es de suma relevancia. Ciertamente ello sería así ya que uno de los nombres barajados para cubrir el mencionado cargo era el Representante Demócrata Dave Mc Curdy, Presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, y uno de los impulsores de las reformas legislativas de las agencias de inteligencia, con una antigüedad de nueve años como miembro del mencionado comité.
Entre los antecedentes del embajador Woolsey, graduado de la Escuela de Leyes de Yale, figuran haber sido analista de programas en la Oficina del Secretario (ministro) de Defensa (1968-70), funcionario del staff del Consejo de Seguridad Nacional (1970), consejero legal general en la Comisión sobre Fuerzas Armadas del Senado (1970-73), subsecretario de Marina (1977-79), miembro de la delegación de los EE.UU. para las S.A.L.T (conversaciones sobre limitación de armas estratégicas).
En la audiencia para su confirmación senatorial, Woolsey se mostró reticente en delinear recortes presupuestarios en la inteligencia, aunque aclaró que sus testimonios no reflejaban conclusión alguna del Gobierno en cuanto a los niveles de gasto en el área. Al mismo tiempo dijo que "...las amenazas de hoy en día son más difíciles de observar y de entender que aquella que en su momento presentaba la Unión Soviética" (31). De su participación en las audiencias para debatir los proyectos Boren-Mc Curdy -el embajador Woolsey fue invitado a dicho efecto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes- queda el recuerdo de su aceptación de la necesidad de reorganizar la comunidad de inteligencia, ya fuese mediante legislación o medidas del Ejecutivo.
Un indicador de continuidad es la posible confirmación del Vicealmirante William Studeman como subdirector de la CIA, cargo que ya cubría durante la Administración Bush, bajo el ex director Gates.
Otra designación de relevancia es la de George Tenet, director del staff de la Comisión de Inteligencia del Senado (32) hasta mediados de enero, como el responsable del manejo de las cuestiones de inteligencia en el Consejo de Seguridad Nacional.
La reestructuración del mencionado consejo, mediante una directiva presidencial, asume una trascendencia cuyo impacto en el área de inteligencia es indudable, aunque habrá que seguirlo de cerca para comprenderlo en toda su magnitud. A los integrantes habituales (33) se le han sumado el Secretario del Tesoro, el Director del Consejo Nacional de Economía y la Embajadora ante Naciones Unidas; al mismo tiempo ha creado un comité principal y varios grupos de trabajo de menor nivel para analizar los diversos temas (34).
Este énfasis, sin precedentes, en lo económico coloca a la comunidad de inteligencia frente a un desafío; según el artículo 103 del Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, el Director de dicha comunidad es responsable, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, de proveer inteligencia nacional, lo cual sin dudas abarca a la dimensión económica.
Ese desafío ha sido interpretado por el nuevo director Woosley, quien se comprometió ante los senadores a ordenar un detallado examen para encarar una política sistemática en inteligencia económica, reconociendo además que una de las cuestiones más calientes para la CIA era si se debía compartir información de inteligencia con las compañías privadas estadounidenses. El mismo sería realizado luego de hacer las consultas pertinentes con el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, y con el Director del Consejo Nacional de Economía, Robert E. Rubin, todo ello dentro del marco de una reducción del presupuesto de inteligencia que, de acuerdo a las promesas electorales del actual Presidente Clinton sería del orden de los mil millones de dólares durante 1993 (35).
Es evidente a partir del panorama descripto a lo largo de este trabajo surge que el desenvolvimiento de la función de control legislativo en los EE.UU. ha servido de elemento sustantivo para el diseño del actual sistema de inteligencia. Ciertamente, tal vez una primera impresión puede llevar a la conclusión de que los tiempos han sido excesivos. Sin embargo, si se observan las respuestas tanto de las comisiones de inteligencia y, del Congreso, como de la comunidad de inteligencia y, el Poder Ejecutivo, se puede concluir que los errores, omisiones, ocultamientos, excesos, falencias, deficiencias, u otras vicisitudes que han ocurrido, han sido, en mayor o menor medida, aprovechados por ambos para ir mejorando el interjuego de los pesos y contrapesos en una de las áreas más controvertidas de un estado democrático.
Indudablemente, éste es un juego dinámico que no resulta posible circunscribir a una serie de recetas estructuradas, sino que más bien responde a las circunstancias en las que una nación se desenvuelve en su particular entorno.
articular. En su informe anual de diciembre de 1992 se apuntaba que "a pesar del fuerte apoyo a las iniciativas contra-narcóticos durante el 102o. período de sesiones por parte de la Comisión, éste ha tenido preocupaciones sostenidas sobre la duplicación del esfuerzo en la comunidad de inteligencia y los problemas de coordinación entre las agencias de inteligencia y de policía."
En el documento titulado National Security Strategy of the U.S. de enero de 1993 -de carácter anual, en este caso presentado por el Presidente George Bush-, en su apartado dedicado a la inteligencia se reconoce al tráfico de drogas como un "nuevo desafío" que demanda concentrar la reunión de información, y en el dedicado al combate de las drogas ilegales se determina que el flujo de drogas ilícitas hacia los EE.UU. mina la seguridad nacional de varias maneras.
No queda duda entonces de la jerarquía que ha adquirido la cuestión de las drogas y su relación con la inteligencia; ya no parece desestimarse la necesidad de cambios que, según trascendidos, podrían llegar incluso a la disolución de la DEA, siendo sus funciones absorbidas por el FBI, hecho que sucedería durante la administración Demócrata.
La Administración Clinton, la inteligencia y la nueva legislación
Resulta interesante, aunque todavía prematuro, intentar una estimación de la orientación que la nueva administración demócrata le habrá de imprimir al área de inteligencia. El consenso arribado entre la anterior administración y las comisiones de inteligencia de las respectivas Cámaras del Congreso en cuanto a los alcances y contenidos de la nueva legislación, es un antecedente que no puede soslayarse.
La determinación del presidente Clinton de nominar a R. James Woolsey para el cargo de Director de la CIA, una persona con un perfil de funcionario de gobierno y no con uno político, es de suma relevancia. Ciertamente ello sería así ya que uno de los nombres barajados para cubrir el mencionado cargo era el Representante Demócrata Dave Mc Curdy, Presidente de la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes, y uno de los impulsores de las reformas legislativas de las agencias de inteligencia, con una antigüedad de nueve años como miembro del mencionado comité.
Entre los antecedentes del embajador Woolsey, graduado de la Escuela de Leyes de Yale, figuran haber sido analista de programas en la Oficina del Secretario (ministro) de Defensa (1968-70), funcionario del staff del Consejo de Seguridad Nacional (1970), consejero legal general en la Comisión sobre Fuerzas Armadas del Senado (1970-73), subsecretario de Marina (1977-79), miembro de la delegación de los EE.UU. para las S.A.L.T (conversaciones sobre limitación de armas estratégicas).
En la audiencia para su confirmación senatorial, Woolsey se mostró reticente en delinear recortes presupuestarios en la inteligencia, aunque aclaró que sus testimonios no reflejaban conclusión alguna del Gobierno en cuanto a los niveles de gasto en el área. Al mismo tiempo dijo que "...las amenazas de hoy en día son más difíciles de observar y de entender que aquella que en su momento presentaba la Unión Soviética" (31). De su participación en las audiencias para debatir los proyectos Boren-Mc Curdy -el embajador Woolsey fue invitado a dicho efecto por la Comisión de Inteligencia de la Cámara de Representantes- queda el recuerdo de su aceptación de la necesidad de reorganizar la comunidad de inteligencia, ya fuese mediante legislación o medidas del Ejecutivo.
Un indicador de continuidad es la posible confirmación del Vicealmirante William Studeman como subdirector de la CIA, cargo que ya cubría durante la Administración Bush, bajo el ex director Gates.
Otra designación de relevancia es la de George Tenet, director del staff de la Comisión de Inteligencia del Senado (32) hasta mediados de enero, como el responsable del manejo de las cuestiones de inteligencia en el Consejo de Seguridad Nacional.
La reestructuración del mencionado consejo, mediante una directiva presidencial, asume una trascendencia cuyo impacto en el área de inteligencia es indudable, aunque habrá que seguirlo de cerca para comprenderlo en toda su magnitud. A los integrantes habituales (33) se le han sumado el Secretario del Tesoro, el Director del Consejo Nacional de E-conomía y la Embajadora ante Naciones Unidas; al mismo tiempo ha creado un comité principal y varios grupos de trabajo de menor nivel para analizar los diversos temas (34).
Este énfasis, sin precedentes, en lo económico coloca a la comunidad de inteligencia frente a un desafío; según el artículo 103 del Acta de Organización de la Inteligencia de 1992, el Director de dicha comunidad es responsable, bajo la dirección del Consejo de Seguridad Nacional, de proveer inteligencia nacional, lo cual sin dudas abarca a la dimensión económica.
Ese desafío ha sido interpretado por el nuevo director Woosley, quien se comprometió ante los senadores a ordenar un detallado examen para encarar una política sistemática en inteligencia económica, reconociendo además que una de las cuestiones más calientes para la CIA era si se debía compartir información de inteligencia con las compañías privadas estadounidenses. El mismo sería realizado luego de hacer las consultas pertinentes con el Asesor de Seguridad Nacional, Anthony Lake, y con el Director del Consejo Nacional de Economía, Robert E. Rubin, todo ello dentro del marco de una reducción del presupuesto de inteligencia que, de acuerdo a las promesas electorales del actual Presidente Clinton sería del orden de los mil millones de dólares durante 1993 (35).
Es evidente a partir del panorama descripto a lo largo de este trabajo surge que el desenvolvimiento de la función de control legislativo en los EE.UU. ha servido de elemento sustantivo para el diseño del actual sistema de inteligencia. Ciertamente, tal vez una primera impresión puede llevar a la conclusión de que los tiempos han sido excesivos. Sin embargo, si se observan las respuestas tanto de las comisiones de inteligencia y, del Congreso, como de la comunidad de inteligencia y, el Poder Ejecutivo, se puede concluir que los errores, omisiones, ocultamientos, excesos, falencias, deficiencias, u otras vicisitudes que han ocurrido, han sido, en mayor o menor medida, aprovechados por ambos para ir mejorando el interjuego de los pesos y contrapesos en una de las áreas más controvertidas de un estado democrático.
Indudablemente, éste es un juego dinámico que no resulta posible circunscribir a una serie de recetas estructuradas, sino que más bien responde a las circunstancias en las que una nación se desenvuelve en su particular entorno.
(1) Hearings before the Select Committee on Intelligence of the U.S. Senate on S. 2525, 95th Congress, 2d. session, april-august 1978.
(2) Ibid, p.3.
(3) Ibid, p. 5 y 6.
(4) Ibid, p. 37.
(5) Ibid, p. 49.
(6) Ibid, p. 411.
(7) Ibid, p. 326.
(8) Hearings before the Select Committee on Intelligence of the U.S. Senate on S. 2284, 96th Congress, 2d. session, february-march-april 1980, p.383-89.
(9) CLINE, RAY S. The Cia under Reagan, Bush and Casey. Acropolis Books, Washington DC, 1981, p.302.
(10) SCHMITT, GARY. "Oversight -What for and how effective", en Intelligence Requirements for the 1980's: Intelligence and Policy. Ed. Roy Godson, Lexington Books, 1986, p.131.
(11) BUSH, GEORGE. Memorandum of Disapproval, The White House, 30 de Noviembre de 1990.
(12) STERN, GARY. "Iran-Contra intelligence Oversight bill passed into law", First Principles (CNSS), vol. 16 Nº 3, september/october 1991, Washington DC, p.1.
(13) Report together with minority views and supplemental views, HR 2038, Intelligence Authorization Act FY 1992, HPSCI, 102d Congress, House of Representatives, USGPO, may 15, 1991, p.6.
(14) Testimonio de Robert Gates, Hearings before the Select Com-mitte on Intelligence of the US Senate, 102d Congress, 1st. session, Nomination of Robert Gates, Vol. I, september 1991, p. 441-2.
(15) Report together with additional views on bill authorizing appropiations for F.Y. 93 for intelligence activities..., S.S.C.I., US Senate, 102d Congress, July 1992, p.7-8.
(16) Discurso del senador Boren, 5/2/92, Congressional Record - Senate, S 1062.
(17) Reproducido por La Nación, 4/6/91
(18) STERN, GARY. "Intelligence Committes propose reform of Intelligence Community", en First Principles (CNSS), vol. 17, nº 1, march-april 1992, Washington DC, p.4; "The Boren-McCurdy proposals-Fundamental change or redecoration?", en Unclassified, vol. 4 nº1, februeary-march 1992, p.3-4.
(19) Report together..., p.9-11.
(20) Hearings before the Permanent Select Committe on Intelligence of the House of Representatives, US Congress, 102 Congress, 2nd. session, National Security Act of 1992, part.2, march 1992, p.472 y 481.
(21) BEST, RICHARD A. "ReformingDefense Intelligence", CRS Report for Congress, January 22, 1992.
(22) Intelligence Authorization Act, FY 92, Conference Report to accompany H.R. 2038, R. nº 102-327, 102nd Congress, 1st session, House of Rep., 18/11/91, p.33-35.
(23) Presentación del Senador David Boren en Hearings... p. 169.
(24) VIC MATHURIN, "NSA's new national mission", NSA Newsletter, 1985, p.4-5.
(25) Conference Report to accompany HR 5095, Intelligence Authori-zation Act FY 93, House of Representatives., 102d Congress, 2d. session, octuber 1992, p.90.
(26) Ibid., p.90.
(27) Ibid., p.85.
(28) TURNER, STANSFIELD. Secrecy and Democracy: The CIA in transition, Perennial Library, N.Y., 1986, p.272-3.
(29) Report together..., p. 3-4.
(30) BEST, RICHARD y LOWENTHAL, MARK M. "The US Intelligence Community and the counter-narcotics effort", CRS Report for Congress, January 14, 1992, summary.
(31) The New York Times, 3/2/93, pA16.
(32) Es de destacar que dicho cargo tiene la responsabilidad de la dirección y control directo de todas las actividades, personal y seguridad de documentos.
(33) Presidente, Vice y Secretarios de Estado y de Defensa, especificados en el Acta de Seguridad Nacional de 1947.
(34) The Washington Post, 22/1/93.
(35) The New York Times, 3/2/93, pA16.