MERCOSUR, SEGURIDAD REGIONAL Y DEFENSA NACIONAL EN BRASIL
¿Cuáles son para Brasil las implicancias del MERCOSUR? (*)
Thomaz Guedes da Costa
Gerente de Programas y Estudios (**)
Procurando recolectar respuestas a esta pregunta (1), el Centro de Estudios Estratégicos de la Secretaría de Asuntos Estratégicos (CEE/SAE) reunió a dirigentes, asesores y miembros de la Secretaría de Asuntos Estratégicos, de los Ministerios Militares y de Relaciones Exteriores y del Senado. Estas notas resumen las opiniones y sugerencias presentadas sobre las implicancias del Mercosur en la seguridad regional y la defensa de Brasil.
El CEE considera que el tema Mercosur es objeto de atención en tres vertientes distintas:
1) El Mercosur es objeto de estudio en cuanto a su proceso de negociación y su relación con otros procesos de integración en el hemisferio occidental.
2) En el estudio del CEE sobre la evaluación de las transformaciones de la seguridad internacional, las perspectivas de integración regional y la coordinación política entre los países miembros del Mercosur surgen como factores potencialmente modificadores de la seguridad hemisférica; y
3) Las preocupaciones del CEE sobre la metodología de planeamientos estratégicos tienen en el Mercosur un caso significativo en cuanto al proceso decisorio brasileño en lo que atañe al surgimiento de directrices gubernamentales para la consecución y coordinación de políticas sectoriales.
En el desarrollo de estos tres estudios, el CEE viene observando la necesidad del perfeccionamiento y la coordinación política multilateral entre los órganos del gobierno para la armonización de medidas, como también el mejoramiento de la comunicación vertical dentro de las organizaciones a fin de implantar directrices superiores sobre el tema.
Asimismo, como la propia reunión acabó evidenciando, toda discusión se torna una oportunidad para que los presentes tomen conocimiento de las posiciones y acciones sectoriales desarrolladas por las organizaciones invitadas y para identificar los desafíos para una coordinación estratégica brasileña en temas como la integración regional.
VISION SOBRE EL MERCOSUR
La reunión fue iniciada con una exposición del Embajador Rubens Barboza, quien describió el "estado del arte" del Mercosur y destacó los siguientes puntos:
- El Mercosur es el resultado de la voluntad política de hacer de América del Sur una de las más importantes prioridades en las relaciones económicas del Brasil.
- El Mercosur tiene el papel de complementar opciones en la amplia inserción del Brasil -como un "Global Trader"- en el mundo, y no el de resolver los problemas económicos del país. Ello estimula al Brasil a ajustarse a lo que acontece en el contexto mundial, promoviendo el fortalecimiento de las democracias en la región sudamericana, la modernización económica y de las capacidades de producción de las empresas brasileñas, con nuevas inversiones, el fortalecimiento de la competiti-vidad nacional, la apertura de mercados y el aumento de opciones de servicios para el consumidor brasileño.
- El Mercosur es un proyecto del país, ya extendido a lo largo de tres períodos presidenciales.
- El Mercosur es un componente esencial de ajuste del Brasil no sólo a las transformaciones de la geografía económica mundial -considerando que surgen nuevos bloques de países- sino también a las expectativas de nuestros vecinos en el entorno sudamericano.
- La integración económica tiene en el Mercosur la primera iniciativa del compromiso brasileño para la formación de una unión aduanera en la región. Este es un primer paso en la dirección de atender nuestros intereses nacionales en América del Sur. Este proyecto debe ser compatibilizado con las necesidades del Brasil en la Region Amazónica (Iniciativa Amazónica) y con el posicionamiento del país de cara a las perspectivas de acción de los EE.UU. y de otros países, en un futuro incierto, de extender sus influencias economicas para el sur del hemisferio.
- Las grandes preocupaciones políticas, en relación con el Mercosur en particular, se tornan ahora a decisiones sobre las propuestas y etapas de institucionalización de la iniciativa. La sociedad brasileña tiene que reconsiderar sus valores y aspiraciones a fin de definir el conjunto de ajustes internos brasileños necesarios para el proceso de integración; inclusive si eso implica colocarse de cara a una revisión de la Constitución.
En lo referente a cuestiones de seguridad internacional y regional, el Embajador Barboza sugirió que:
- Como consecuencia de la Guerra de Malvinas, la hipótesis de una guerra de Brasil con Argentina es cada vez más improbable. Los ajustes en términos de cooperación en áreas sensibles concretarán medidas de confianza mutua, que transformarán las relaciones bilaterales.
- La desmovilización ideológica en el debate político interno eliminó la principal causa de la movilización militar en seguridad interna del país en las últimas decadas.
- La Guerra del Golfo demostró que para las acciones de una guerra convencional, las Fuerzas Armadas brasileñas sufren de obsolescencia tecnológica, de falta de recursos, de pauperización del entrenamiento y alistamiento y de falencias de la industria bélica nacional.
- Las relaciones militares de Brasil con los EE.UU. perderán sustancia, pasando el Brasil a sufrir la influencia negativa de la interferencia norteamericana en las transferencias de tecnología, en la demanda para la reducción de los efectivos y equipa-miento y en el intento de asignar nuevas funciones policiales y de acción cívica.
- Las premisas de la seguridad regional cambiarán, no estando claro todavía cuáles son los presupuestos políticos y el papel de las Fuerzas Armadas en el contexto regional del Mercosur.
El Embajador Rubens Barboza apuntó la existencia de consenso entre los países del Mercosur en lo referente a:
- El mantenimiento de los regímenes democráticos.
- La solución pacífica de las controversias.
- La continuidad de la integración regional.
- La misión de las FF.AA. de preservar la integridad y la soberanía de los respectivos países; y
- El gradual incremento de la cooperación militar.
Por otra parte, el Embajador indicó que no existe consenso en cuanto a:
- La estructuración de fuerzas internacionales de paz, al margen de los esfuerzos capitaneados por la OEA y por la ONU, mismo teniendo en cuenta la ineficacia del TIAR.
- Las respuestas para las presiones de los países desarrollados con el fin de regular el avance tecnológico de las FF.AA. de los países de la región.
- El papel policial y de acción cívica de las fuerzas armadas latinoamericanas.
Finalmente el Embajador destacó la constante aparición de propuestas, principalmente por parte de actores argentinos, para nuevos mecanismos de coordinación de la seguridad regional y la integración de las fuerzas militares. En esos casos la posición oficial de Brasil es considerar prematuras las propuestas en este sentido. Hasta ahora no han surgido propuestas oficiales que vinculen los avances percibidos en el Mercosur a cuestiones de revisión de los acuerdos de seguridad internacional. Sin embargo, es deseable que el Brasil pase a tener una postura más activa, conduciendo en forma participativa la construcción de propuestas efectivas para el futuro de la seguridad regional en consonancia con sus intereses.
OPINIONES PRESENTADAS DURANTE EL DEBATE
- La experiencia de integración del Mercosur difiere de la experiencia europea, en la cual los países buscaron la integración internacional sobre la base de la amenaza de un enemigo común; por eso las experiencias y los desarrollos actuales deben ser acompañados.
- Las iniciativas de incremento de la cooperación militar en el ámbito del Mercosur deben ser cautelosas para no atropellar y sí apoyar las negociaciones para la integración.
- Tradicionalmente ya ocurren variadas formas de intercambio entre las Fuerzas Armadas de los países miembros del Mercosur, toda vez que la mayoría de ellas se anticiparon cronológicamente al proceso de integración económica.
- Una mayor cooperación tanto militar entre las fuerzas armadas de los países sudamericanos -de naturaleza distinta de las ya conducidas operacionalmente por cada una de las fuerzas brasileñas-, como industrial militar entre empresas comerciales, de investigación y desarrollo, de standarización de equipamientos, sólo ocurrirá con la resolución de los problemas económicos y políticos de la región y la consolidación del proceso de integración económica.
- Las posibilidades de mayor cooperación militar en el área industrial entre los países, debe pasar antes por una definición de la política brasileña para el sector de armamentos.
- Independientemente del proceso de integración, las dificultades de una mayor cooperación militar están fundadas también en la limitación de recursos financieros, y en las disparidades y asimetrías de intereses y de orden militar operacional entre los países de la región.
- El Brasil debe evitar, en su discurso y comportamiento, actitudes que puedan ser interpretadas por los países sudamericanos como manifestación de hegemonía o de control del destino político de la región.
- El Brasil reconoce la importancia de sus vínculos con los países de la orilla del Pacífico, particularmente con Chile, como forma alternativa de apertura y acceso a la cuenca del Pacífico, debiendo dedicar esfuerzos para marcar una presencia más activa.
- El Brasil debe considerar la evolución del concepto de implanta-ción de las llamadas "Zonas de Paz". En lo que atañe al Atlántico Sur, el país debe extender y reactivar sus contactos con el Africa Occidental.
- En cuanto a la cuestión de una eventual creación de una entidad para coordinar la seguridad del Atlántico Sur, es imprescindible para concretar las propuestas, la resolución de los problemas de política interna en la República de Sudáfrica y la normalización de las relaciones entre los países africanos de la costa atlántica.
- Existe inseguridad respecto al papel de las Fuerzas Armadas por las incertidumbres del escenario internacional, como asimismo por las transformaciones de las amenazas y sus formas de manifestación, dificultando de ese modo la organización de las FF.AA., la definición de misiones y el dimensionamiento de los recursos humanos, materiales y tecnológicos necesarios en Brasil.
- Se observan con reservas las propuestas de creación de fuerzas multinacionales para intervenir en el Hemisferio y los argumentos para empeñar a los militares en funciones policiales. Lo mismo se advierte respecto a los argumentos contrarios a la modernización tecnológica de las organizaciones militares.
- Identifícase en el abordaje de los EE.UU. en relación a América Latina, una continuada vision de superpotencia. Washington busca ajustar la seguridad hemisférica a los nuevos moldes de control multilate-rales, como la "verticalización" de la OEA, buscando convertir a la Junta Interamericana de Defensa en el brazo armado de la organización. Esta modificación de la OEA atendería sólo al potencial intervencionismo de los EE.UU. en la región creando una vulnerabilidad unilateral para los países más débiles.
- Existe la preocupación por saber si el pensamiento y las iniciativas de cada una de las fuerzas brasileñas en relación con los países de América Latina, en general, y con los del Mercosur en particular, en las cuestiones de seguridad internacional del Brasil, se encuentran alineadas entre sí. Hoy el trabajo de evaluación y planeamiento es hecho por cada fuerza, definido individualmente, de forma deductiva, de abajo para arriba, teniendo en cuenta la ausencia de directivas superiores.
- No existe una visión consensuada por parte de los dirigentes, de los escenarios futuros alternativos que el país enfrentará y para los cuales debe prepararse y orientar el planeamiento de cada fuerza y la coordinación de la política militar y la estrategia nacional. La realización de cualquier proyecto nacional debe tener en consideración esos escenarios y las oportunidades y limitaciones que impondrán a la actuación de Brasil en la escena mundial.
- La definición objetiva de los intereses nacionales del Brasil es difusa.
- Se debe atender a la modificación del concepto de frontera. Si en algunas regiones del perímetro brasileño, la frontera divide países, en el Sur se encuentran "fronteras de aproximación", donde hay una convivencia casi integrada entre los Estados y las sociedades.
- Con la interdependencia los procesos de integración internacional se tornan multidisciplinarios y casi irreversibles. Soberanía hoy significa el derecho del Estado de salvaguardar sus múltiples opciones de asociación. Así surge una paradoja de la integración internacional, cuando ésta estimula a las nacionalidades a una búsqueda de nuevos arreglos en su relación con el Estado.
- Las relaciones exteriores del Brasil deben pensar en términos de América del Sur, en busca de un concepto geográfico más uniforme y no de América Latina.
- No está claro cuál es el papel de la Secretaría de Asuntos Estratégicos en lo relativo a las tareas y el alcance de su acción de coordinación del planeamiento estratégico gubernamental.
(*) Documento de Trabajo Nº 2 del Centro de Estudios Estratégicos de la Secretaría de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República. Junio de 1993.
(1) El día 15 de junio de 1993, estuvieron presentes en los debates el Alte. Esq. Mário César Flores (Jefe de la SAE); el Senador José Foga¢a; el Alte. Esq. Sérgio Alves Lima (Jefe de Estado Mayor de la Armada); el Gen Div. Luciano Phaelante Casales (Vice Jefe de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas); el Gen. Div. Gleuber Vieira (2º Subjefe de Estado Mayor del Ejército); el Mayor Brig. Antonio Alberto de Toledo Lobato (Vice Jefe de Estado Mayor de la Aeronáutica); el Vice-Alte Paulo Augusto Garcia Dumont (Vice Jefe de Estado Mayor de la Armada); el Contra-Alte Márcio Mortella Assump¢ao Taveira (Subjefe de Estrategia, EMA); el Prof. Luis Bitencourt, moderador (Director del CEE); el Prof. Thomaz Guedes da Costa; el Prof. Alcides Costa Vaz (Investigador, CEE); y la Prof. Regina Luna Santos Cardoso. El Embajador Rubens Barbosa, Subsecretario General de Asuntos de Integración Económica y de Comercio Exterior, hizo una exposición inicial sobre el Mercosur y la política externa brasileña. Estuvieron también presentes observadores de la Subsecretaría de Programas y Proyectos Estratégicos, de la Subsecretaría de Planeamiento Estratégico y del Centro de Estudios Estratégicos de la SAE.
**) Aclaración: el presente documento es una síntesis cuya responsabilidad asume el autor, de lo conversado en un encuentro donde los participantes expusieron sugerencias a título personal, y sin que sus opiniones reflejen la posición oficial del Gobierno brasileño ni de las instituciones de las cuales forman parte.