III.
ESENCIA Y CARACTERISTICAS PRINCIPALES DE LA SEGURIDAD DEFENSIVA. CONCEPTOS Y POLITICAS
76. El mantenimiento de las fuerzas armadas en el mundo moderno es legitimado por el derecho de la autodefensa colectiva e individual. Los gobiernos reclutan ejércitos, construyen sistemas de armamentos y utilizan a las fuerzas armadas, todo en nombre de la defensa. Sin embargo, mientras dos Estados adversarios muy probablemente justifiquen sus porpios preparativos militares en términos defensivos, probablemente vean los preparativos de otros atribuyéndoles intenciones agresivas u ofensivas. En estas circunstancias, ¿se puede determinar qué posturas y actividades militares son más defensivas y cuáles son más ofensiavs en su naturaleza?
77. En el pasado, ha habido varios intentos de responder estas preguntas buscando criterios claros y no ambiguos que distingan las estrategias y fuerzas ofensivas de las defensivas. Destacando estos intentos se ha establecido la presunción de que hay una estrecha vinculación entre la defensa como un objetivo y la defensa como una operación militar.
78. El primer esfuerzo importante para establecer claros criterios que diferencien las capacidades ofensivas de las defensivas fue realizado durante la Conferencia Mundial del Desarme celebrada en Ginebra bajo los auspicios de la Liga de las Naciones, desde 1932 hasta 1934. El objetivo de esta Conferencia fue particularmente efectuar un desarme cualitativo, que la Comisión General de la Conferencia definió como "la selección de ciertas clases o descripciones de armas cuya posesión o uso estaría absolutamente prohibido a todos los Estados, o sería internacionalizado mediante una convención general". El objetivo del desarme cualitativo, así definido, era:
"que las Comisiones especiales competentes deberían examinar el alcance los armamentos de aire, mar y tierra, con el propósito de seleccionar aquellas normas cuyas características sean más específicamente ofensivas, o aquellas que sean más efiacces contra la defensa nacional, o más amenazadoras para los civiles".
Fueron varias las razones por las cuales las tres Comisiones especiales no se pusieron de acuerdo en definciones comunes sobre lo que constituía "ofensivo". Una de estas razones fue la inherente dificultad para definir armas y sistemas de armamentos sin considerar el contexto en el que podrían ser usadas.
79. Desde principios de la década del ochenta, los investigadores de la paz en Europa Orienal han formulado modelos específicos concebidos para eliminar la naturaleza "ofensiva" de la postura militar a través de Europa destacando las capacidades "defensivas" y "ofensiavs". La terminología y las presunciones implícitas que surgieron de estos esfuerzos furon tomadas por la Unión Soviética. A partir de 1986, los funcionarios soviéticos desde el ex presidente Mikhail Gorbachov en adelante declararon que su intención era cambiar la doctrina militar soviética hacia una "defensa defensiva", incluyendo una postura de fuerza basada en la noción de "suficiencia razonable" para la defensa.
80. Juntamente con el mejoramiento de las relaciones Este-Oeste, estos desarrollos promovieron la idea de que se podría fortalecer la seguridad internacional a nivel global, regional y bilateral dando más énfasis a la orientación defensiva de las posturas militares de todos los Estados. Este capítulo hace una revisión de las principales ideas que han surgido desde principios de la década del ochenta en apoyo a esta propuesta.
B. "Seguridad defensiva"
96. La "seguridad defensiva", según se define en el párrafo de la introducción, va más allá de las nociones más limitadas, como "defensa no ofensiva" y "suficiencia razonable" (...). Comprende tanto los elementos políticos y militares, con el fin de asegurar que todos los Estados dirijan sus políticas conforme a la Carta de las Naciones Unidas y adopten una postura militar y un nivel de fuerzas que al mismo tiempo que aseguren una defensa efectiva, no signifiquen una amenaza para otros Estados. Sin embargo, es necesario destacar que las modalidades de las políticas de seguridad defensiva dependerán, en la práctica, de la situación de seguridad que prevalezca en dicha región particular y de las percepciones sobre este aspecto de los Estados vinculados.
1. Objetivos de la "Seguridad Defensiva"
97. El objetivo de la "seguridad defensiva" es lograr una condición de paz y seguridad en el mundo de acuerdo con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas.
98. El concepto de "seguridad defensiva" se basa en el reconocimiento de que su logro depende de la creación de las condiciones políticas y militares necesarias para eliminar las amenazas a la paz y seguridad internacional a través de una transformación en las relaciones entre los Estados de manera que cada Estado pueda sentirse seguro de una amenaza militar externa.
99. El concepto de "seguridad defensiva" está relacionado con la noción de seguridad común, que implica que los Estados reconocen que su seguridad es indivisible, es decir que la seguridad de cada Estado dentro de un determinado grupo o región está inseparablemente ligada a la de los otros. Estos principios de seguridad común están basados en la Carta de las Naciones Unidas:
- Todos los Estados tienen un legítimo derecho a la seguridad;
- La fuerza militar no es un instrumento legítimo para resolver las disputas entre los Estados;
- La restricción es necesaria en las expresiones de la política nacional.
La noción de seguridad común también implica las dos siguientes conclusiones:
- la búsqueda de una superioridad militar, como un factor de la carrera armamentista, no es una garantía de seguridad y es obviamente incompatible con la noción de seguridad común.
- Las reducciones de armamentos tienen que lograrse en el contexto de la seguridad común, que asegurarían las condiciones necesarias de confianza y estabilidad.
100. Para este fin, es necesario promover la conciencia de la indivisibilidad de la seguridad de los Estados a través de un diálogo concertado, la adopción de medidas para crear confianza, la gradual iniciación de cambios en las posturas militares y la reducción en los niveles de armamentos.
101. Es importante destacar que el logro de una "seguridad defensiva" requiere en cada caso una actitud específica. El principio orientador es que un Estado alcanza la seguridad defendiendo sus propios intereses en una manera que no reduzca la seguridad de los otros. Para este fin, se deben tomar medidas militares y políticas prácticas que, una vez implementadas, reflejen un compromiso con el concepto de "seguridad defensiva".
102. El principal objetivo de estas medidas militares y políticas es transmitir un compromiso con la indivisibilidad de la seguridad ratificando a los otros las propias intenciones pacíficas. Los medios que promocionan este objetivo son el respeto por el derecho internacional y un compromiso hacia la apertura en las cuestiones militares y políticas. Estas consideraciones tienen el objetivo de reafirmar a los otros Estados que, manteniendo la capacidad para salvaguardar la propia seguridad, uno al mismo tiempo se compromete con la seguridad de los otros.
2. Consideraciones políticas
103. La condición política más importante para la "seguridad defensiva" es un compromiso para adherir a las disposiciones incluídas en la Carta de las Naciones Unidas y para actuar de acuerdo con el derecho internacional. Por definición, los Estados que violan el derecho internacional no sostienen los principios de la "seguridad defensiva". Por lo tanto, para ser creíbles, sus declaraciones de intención sobre el comportamiento exterior legal de los Estados deben estar seguidas de medidas militares y políticas prácticas que marquen esta intención de vivir bajo los principios del derecho internacional y apoyar la Carta de las Naciones Unidas.
104. Un importante impedimento para implementar una "seguridad defensiva" es la existencia de conflictos de intereses verdaderos o percibidos entre los Estados. Por lo tanto, un prerrequisito político es mejorar las relaciones políticas entre los Estados y buscar una disminución de las tensiones, respaldando el derecho internacional y eliminando la agresión.
105. La resolución pacífica de disputas contribuiría a mejorar las relaciones entre los adversarios. Esto requiere un proceso esencialmente político. El acuerdo de diferencias puede lograrse a través de un compromiso para los procesos de solución de conflictos de acuerdo con el derecho internacional. Las Naciones Unidas pueden desempeñar un rol muy provechoso en este proceso de respaldar los esfuerzos para solucionar los conflictos en el mundo.
106. Un sistema político abierto, como la democracia, podría facilitar mucho más los esfuerzos para reducir la desconfianza que un sistema político cerrado. Si bien esto no constituye una garantía para la ausencia de intenciones agresivas, un sistema político abierto podría promover el debate abierto para desafiar dichas intenciones si se promulgaran como política oficial. Los cambios repentinos e inesperados en la política serán más difíciles de implementar. Además, un sistema político abierto basado en principios democráticos brinda una respuesta efectiva a la tendencia de los gobiernos de ocultar sus acciones y mantenerlas en reserva. Considerando que la reserva lleva a otros a sospechar motivos e intenciones, un sistema político que desalienta la reserva en la creación de la política brinda una base para aliviar spsechas o temores.
107. También es importante que las autoridades políticas legítimas formulen y controlen la política de defensa. Las organizaciones militares requieren un cierto grado de confidencialidad y reserva. Sin embargo, con el fin de promover un control legítimo, la información con respecto a las cuestiones militares debe circular y estar disponible para legitimar a las autoridades políticas. El control político implica que la identificación de las amenazas y de los intereses nacionales, el desarrollo de conceptos estratégicos, y las decisiones sobre adquisición de armas deben ser la responsabilidad primaria de las autoridades políticas legítimas de un país. La tarea de las fuerzas armadas es asesorar a las autoridades políticas legítimas en estas cuestiones e implementar las decisiones de estas últimas en una forma que sea compatible con sus instrucciones.
108. El control político también implica promover la experiencia civil en asuntos militares, tanto en los niveles administrativos y gubernamentales como en la sociedad civil en su conjunto. Esto es particularmente importante en los países que están viviendo una transición de un régimen militar a la democracia. Un debate abierto sobre cuestiones de defensa y seguridad que involucre expertos de los partidos políticos y de la sociedad civil tiende a brindar un reaseguro adicional de que los gobiernos no van a optar por políticas agresivas.
109. Debería destacarse que la apertura es un concepto relativo. Su implementación, particularmente en cuestiones militares, requiere un grado de reciprocidad. Además, las situaciones de seguridad que enfrentan los Estados pueden también afectar la determinación de hasta qué grado los Estados se sienten capaces de la apertura. En situaciones de grave conflicto, aún los sistemas políticos abiertos van a tender alimitar el grado de información que está libremente disponible: las sociedades cerradas enfrentarán pocos incentivos para la apertura.
110. La democracia como tal no siempre puede ser una garantía de que el Estado no va a buscar políticas ofensivas y ciertamente no es una garantía de que otros Estados puedan percibir sus políticas como amenazadoras o provocativas. La mera enunciación de intenciones pacíficas o no agresivas no es garantía de seguridad y estabilidad, aún cuando estas intenciones puedan ser fácilmente apreciadas en una sociedad abierta. Aunque las intenciones puedan cambiar en un corto plazo, las capacidades militares no pueden hacerlo. Por lo tanto, para ser verdaderamente creíble, la reafirmación y estabilidad de los pronunciamientos militares sobre las intenciones defensivas deberían encontrar su expresión material en la manera en que las fuerzas armadas están compuestas, capacitadas, equipadas, organizadas y desplegadas.
3. Consideraciones militares
111. Las consideraciones militares implican dos factores: el concepto estratégico que establece la misión de las fuerzas armadas y la postura de la fuerza que brinda las capacidades materiales para implementar los elementos conceptuales. Con el fin de aumentar las perspectivas para la "seguridad defensiva", tanto el concepto estratégico como la postura de la fuerza deberían destacar las capacidades "defensivas" por sobre las "ofensivas". Su validez depende de la reciprocidad en su implementación, ya sea bilateral o multilateralmente.
112. Las consideraciones militares descriptas más adelante se aplican en particular a las situaciones bilaterales en las que los Estados se enfrentan entre ellos en un ambiente adverso. Además, no habiendo diferencias políticas, los Estados pueden no necesariamente sentir la necesidad de adoptar las descripciones de la postura de la fuerza aquí detalladas, ya que el temor al ataque está ausente. Otros factores adicionales, como la inclusión de aliados en la situación, y el problema específico planteado por el rol de algunos sistemas de armamentos, incluyendo armas de destrucción masiva, se discuten en el Capítulo IV.
a) Conceptos estratégicos
113. Carl von Calusewitz describió la defensa en los siguientes términos: "¿Cuál es el concepto de defensa? Detener un golpe. ¿Cuál es su rasgo característico? Esperar el golpe. Es esta característica la que convierte cualquier guerra en defensiva: es la única prueba mediante la cual la defensa puede diferenciarse del ataque en una guerra." Para esta descripción son fundamentales las nociones de espacio y tiempo. El espacio se refiere al área de operaciones defensivas; el tiempo se refiere a la iniciación de una acción o reacción militar. Estos dos elementos combinados definen las características esenciales de un concepto estratégico defensivo.
114. El concepto estratégico defensivo es el que se basa en el objetivo de proteger y preservar del ataque un espacio particular. Este espacio usualmente consiste en el territorio nacional de un Estado o el territorio de un alido. El objetivo de un concepto estratégico defensivo en este aspecto es la protección del territorio aliado o nacional y la restauración del status quo ante si su integridad hubiera sido violada. Se desprende de esto que la posesión de una capacidad para capturar y retener un territorio extranjero es incompatible con una condición de "seguridad defensiva".
115. El segundo elemento crítico de un concepto estratégico defensivo se refiere al tiempo. Un concepto estratégico que, además de los contínuos esfuerzos hacia la solución pacífica de conflictos, concede a los otros la iniciativa de recurrir a las armas, puede ser considerado defensivo. Las nociones tales como ataque priritario o preventivo serían incompatibles con un concepto estratégico defensivo. El acento en la prevención sería percibido por la otra parte como ofensivo, provocando el temor de un ataque que tal vez pueda llevar a la agresión antes que el otro lo haga. Po lo tanto un concepto estratégico defensivo significa que un Estado no puede iniciar operaciones de combate a menos que sus intereses vitales sean violados. Sin embargo, cualquier respuesta debe ser proporcional al ataque.
116. Para ser efectivo y creíble a los ojos de un potencial adversario, el concepto estratégico defensivo debe reflejarse en las fuerzas que uno tiene a disposición para apoyar los objetivos en los que se basa dicho concepto. Como lo demuestra el primer ejemplo referido a la prevención, las meras declaraciones de que el objetivo es defender el territorio de uno y que uno "intenta esperar un ataque" no son creíbles si las fuerzas desplegadas poseen la capacidad para un ataque en gran escala o una acción agresiva. Por lo tanto, un concepto estratégico defensivo es más firme en sus efectos si se refleja en la postura de las fuerzas armadas que lo apoyan.
b) Posturas de la fuerza
117. Un concepto estratégico, adecuadamente entendido, establece cómo deberían organizarse, desplegarse, equiparse y emplearse las fuerzas armadas en su conjunto. Su orientación defensiva debería, por lo tanto, reflejarse en la postura de la fuerza en su conjunto, y no necesariamente en las capacidades individuales y consideraciones técnicas que comprenden la totalidad de las operaciones estratégicas. La razón para esto se hace evidente una vez que uno considera la naturaleza de las operaciones militares. En los niveles de comando táctico y operativo (es decir, aquellos en el nivel de Cuerpo o División e inferiores), las consideraciones de agresión y defensa son simplemente dos caras de una misma moneda. (...) hay un número de razones para esto, entre las cuales se destacan dos. En primer lugar, una defensa efectiva requiere operaciones ofensivas, aunque sólo sea para asegurar la recuperación del territorio que fue perdido como resultado del ataque inicial. En segundo lugar, es prácticamente imposible diferenciar un intento defensivo de uno ofensivo si uno analiza los sistemas particulares de armamentos o las formaciones militares individuales. Cualquier sistema de armamentos puede ser usado tanto para fines ofensivos como defensivos; cualquier formación militar, independientemente de cómo esté equipada, es en principio capaz de dirigir operaciones ofensivas.
118. Las dificultades para diferenciar entre una orientación ofensiva y una defensiva de fuerzas de tierra se agravan en el caso de fuerzas navales, debido a la fundamental diferencia que existe entre una guerra en tierra y una guerra en el mar. Mientras las acciones militares en tierra tienden a concentrarse en la real ocupación del territorio o en la imposibilidad de hacerlo, las operaciones en el mar están orientadas a asegurar el acceso o paso obstaculizado a través de aguas internacionales. En general, los océanos son usados como medios de comunicación -para manejar el comercio, para transportar tropas, provisiones y equipos a zonas de conflicto, y para otros fines pacíficos y no pacíficos. Con muy pocas excepciones, como por ejemplo los medios para asegurar un acceso o paso obstaculizado hacia aguas internacionales, el mar puede usarse tanto para propósitos defensivos como ofensivos, es decir, ya sea para negar el acceso a otros o para asegurar el acceso propio. Debido a que la noción de defensa generalmente se refiere a preservar la soberanía territorial, la noción es intrínsecamente difícil de aplicar a las fuerzas navales. Si bien todavía no es fácil en el caso de fuerzas de tierra, las consideraciones de la postura defensiva descriptas a continuación se refieren principalmente a estas fuerzas.
119. La orientación de una postura de tierra debería ser evaluada examinando la postura de fuerza en su conjunto. Esto significa que la atención de uno debería estar principalmente dirigida a los niveles estratégicos de comando. Existen al menos cuatro elementos que brindan alguna indicación sobre la orientación de una postura determinada de fuerza. Estos son: la distribución dentro de la postura total de la fuerza entre aquellas capacidades militares necesrias para la invasión y la acción ofensiva en gran escala, y aquellas que no lo son; el esquema de despliegue de fuerzas dentro del territorio defendido y la movilidad de estas fuerzas; el estado de preparación o alerta de personal y equipo militar; y la logística y las capacidades de control y comando necesarias para apoyar las operaciones militares. Para promover la "seguridad defensiva" es necesario reducir o minimizar las características ofensivas en cada uno de estos elementos de una postura militar de fuerza.
120. La orientación defensiva de una postura de fuerza se verá fortalecida si se reduce la capacidad de invasión. Para esta capacidad es fundamental la habilidad para generar suficiente confianza para poder dirigir operaciones ofensivas en gran escala. La confianza estratégica se crea mediante una combinación de una alta tasa de movilidad, poder de fuego, armas tecnológicamente avanzadas y la habilidad para mantener operaciones de ataque en largas distancias. Los tanques de guerra, los vehículos blindados de combate, los grandes sistemas de artillería calibrada, los aviones de combate y helicópteros de ataque son los principales ejemplos de fuerzas capaces de generar confianza estratégica.
121. Por ejemplo, la reducción en estos sistemas de armamentos representa el fundamento del Tratado sobre Fuerzas Convencionales en Europa. El objetivo de estas reducciones era limitar la capacidad rela