COMENTARIO AL TRABAJO
"LA FUNCION DE
ASESORIA DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LAS
DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS"
Luis Tibiletti
En primer lugar quiero agradecer al Dr Guillermo Holzmann por haber elegido nuestra revista para difundir un trabajo que sin duda merece el calificativo de sobresaliente, tanto por la originalidad de sus planteos como por la precisión académica con que han sido expuestos.
Hecha esta necesaria introducción, quiero dejar aclarado que por razones de tiempo y espacio no voy a hacer un comentario detallado de todas las ideas del trabajo del Prof. Holzmann sino que me limitaré a señalar aquellas que considero más sugerentes.
Considero que las dos ideas más originales que plantea Holzmann son:
1) analizar a las fuerzas armadas en una función de asesoría como parte del sistema de toma de decisiones estatal, atendiendo a la capacidad existente dentro del propio sistema de toma de decisiones de las instituciones castrenses.
2) procurar identificar las características específicas de la relación política-militar, diferenciándola de la cívico-militar.
1) En relación al tema función de asesoría, considero de suma importancia la discusión de este tema dentro de un acápite mayor que gustaría definir como el de los roles domésticos de las fuerzas armadas. Tanto en el trabajo de Holzmann como en una reciente exposición que realizara el profesor Augusto Varas en nuestro Seminario, y en un documento del Senador Nunn -presidente de la Comisión de Defensa de los EE.UU.-, reaparece de algún modo aquella tesis sobre el rol interno de los militares en los países subdesarrollados tan discutida en los '60.
Aclaro que cuando me refiero a roles domésticos estoy excluyendo, al igual que lo hace Nunn, la función de "instrumento de aplicación de la ley" que tanto en EE.UU. como en Argentina se reserva a las policías y fuerzas de seguridad. Sin embargo nadie puede negar que en Estados en proceso de traumática reformulación por imperio de las fuerzas de la interdependencia, la necesidad de reagrupar los escasos recursos estatales torna por demás sugerente la idea de optimizar las capacidades extramilitares de las organizaciones castrenses.
Creo en tal sentido que el debate debería apuntar más al cómo que al qué. En efecto, experiencias como la del Consejo de Seguridad de los EE.UU., que terminó en los desvíos del affaire Iran-Contras y otros varios, hace necesario ser muy prudentes en cuanto al sentido y el nivel correspondiente a esta funcion de asesoría.
Cuando me refiero a los niveles estoy haciendo relación con la diferencia entre política y estrategia. El riesgo de estrategizar las relaciones políticas inter e intraestatales ha sido claramente señalado por el Almte Mario Flores en su libro Bases para una Política Militar.
Lo mismo puedo señalar cuando Holzmann hace una encendida defensa de la eficiencia propia de los aparatos militares en contraposición con la capacidad del sector civil para alcanzar sus objetivos de gobierno. Al respecto debería en primer lugar recordar la diferencia entre eficacia y eficiencia, ya que el tema de los costos no suele ser un fuerte en las instituciones castrenses; por otra parte también Flores alerta sobre el riesgo de la debilidad militar por criterios tecnocráticos que trasladados al mundo de la política no suelen ser muy eficientes. Las experiencias gubernamentales realizadas por militares en el ámbito sudamericano no han sido todas del mismo signo ni ideológico ni de resultados para el progreso de los Estados, por lo cual la casi natural afirmación de Holzmann sobre eficiencias debería relativizarse a la luz de esos resultados.
Para terminar con el punto me parece fundamental que se discuta acerca de cuáles son los temas y en qué nivel de la estructura de decisiones del Estado corresponde que las fuerzas armadas cumplan con esta función de asesoría. Creo sin duda que en los aspectos estratégicos que se vinculen con las probabilidades de empleo del instrumento militar esto debe ser imprescindible. Asi se lo imaginó en Argentina cuando se privilegió en la Ley de Defensa Nacional al Estado Mayor Conjunto como el órgano asesor nato del Ministro de Defensa, y cuando se previó en el lamentablemente demorado Consejo de Defensa Nacional que el Jefe de dicho organismo pudiera participar de sus reuniones.
2) En cuanto a la caracterización de la esencia de las relaciones político militares debo señalar mi total coincidencia tanto con la necesidad de diferenciar estos aspectos de las relaciones cívico militares, como con la excelente descripción que hace en relación a las percepciones más comunes de los actores políticos en relación a las fuerzas armadas.
Sin embargo creo también que lo político-militar debe encuadrarse como una variable más de la dimensión cívico-militar. Esto es así, entre otras razones, por las siguientes:
- Si bien en un sistema político democrático los partidos políticos no son la única expresión de la sociedad civil, bien puede decirse que son la principal; por lo tanto sus percepciones y acciones expresan de algún modo a esa sociedad.
- No debe menospreciarse el impacto que en la percepción societaria dejaron las intervenciones militares del pasado; por lo tanto existe efectivamente un problema a resolver. Instrumentos de una adecuada comunicación social para la defensa y todos los esfuerzos en materia de mejorar percepciones mutuas seguramente permitirán acotar cada vez más el aspecto civil militar, y limitarlo al juego habitual de lobbies en términos de discusión presupuestaria y técnica. Además -y esto surge como fruto de muchas experiencias de transición de gobiernos militares a regimenes democráticos-, a medida que el factor tiempo consolida el régimen institucional, la discusión deja de ser por el poder para pasar a ser una discusión por el mejor hacer. Esto último, sin duda, si no existen condiciones que afecten la supervivencia de las fuerzas armadas como actor estatal reconocido y aceptado por los partidos políticos sostenes del régimen democrático.
Finalmente quisiera hacer una reflexión sobre el acápite de "la cuestión de la subordinación". En primer lugar, si bien es cierto que en la mayoría de los países se asigna constitucionalmente el rol de comandante en jefe al presidente de la Nación, considero un error plantear que allí se cierra la cosa. Al menos en el contexto institucional argentino son muy fuertes las atribuciones que el texto constitucional deposita sobre el Poder Legislativo en materia de control sobre las fuerzas armadas. Dictar ordenanzas, aprobar ascensos de personal superior y fijar presupuestos -por citar solo algunas de esas atribuciones-, son funciones del Congreso que si se cumplen implican sin duda una capacidad de control desde otro de los poderes republicanos. Lo mismo podría decirse en relación al Poder Judicial.
Sin embargo creo que la discusión debería centrarse más en el significado que el plexo axiológico tiene como instrumento de control civil. Si dicho plexo es compartido por militares y civiles no existen problemas. Pero como el mismo Holzmann lo señala, la historia de muchas naciones ha producido que los militares tengan una escala propia que si bien puede coincidir con la de la sociedad a veces puede tener otro orden de prioridades. Esto no debe verse incluso como malo, es lógico que los militares tiendan a preservar valores permanentes y a ser más reacios a los cambios; lo malo es que impongan esto a sus sociedades. En el caso argentino ha sido un avance significativo en la relación civil y hasta político militar el hecho de que la ley de defensa señala claramente ese plexo comun de valores a preservar.
Para no abundar en detalles de lo expuesto por el Prof. Holzmann al respecto, creo que puede observarse que el autor parte de asignar caracter estructural -de "dato"- a ciertos comportamientos sociales, políticos y militares que por más comprobación empírica que tengan en nuestras historias no dejan de ser "coyunturales", y por ende modificables.
En tal sentido el caso paradigmático podria ubicarse en nuestra madre patria. Todos saben que a lo largo de los siglos XIX y más de la mitad del XX las FAS españolas constituyeron un actor político con alto grado de autonomía. Sin embargo la transformación del Estado español que se produjo durante el régimen de Franco hizo que esto cambiara drásticamente, inclusive durante la última etapa del franquismo; así luego los gobiernos democráticos de diferente signo fueron colocándolas en su adecuado rol de instrumentos militares del estado.
Conciente de la cantidad de aspectos de gran riqueza que he dejado sin comentar del trabajo del Prof. Holzmann, espero haber logrado plantear algunos ejes para un debate que seguramente se enriquecerá con la opinión de los lectores.