LAS OPERACIONES DE MANTENIMIENTO DE LA PAZ EN UN MUNDO CAMBIANTE
Dr. Roberto García Moritán (h)
Ministerio de Relaciones Exteriores
En los últimos años hemos sido testigos de una serie de acontecimientos en el campo internacional que confirman el inicio de un período de cambio y revisión de políticas que parecían hasta hace poco realidades irreversibles.
Un marco de cooperación internacional más racional y la superación definitiva de un pasado de confrontación Este-Oeste son nociones y conceptos que preanuncian el inicio de un ciclo renovado, pero al mismo tiempo no resultan suficientes para asegurar una transición libre de obstáculos tal como lo demuestran los últimos focos de conflicto.
Sin embargo, la evolución de las relaciones entre las dos principales potencias militares y el mismo desvanecimiento de un mundo dividido básicamente por dos bloques militares, juega un papel significativo y genera condiciones alentadoras para lograr -finalmente- que la Organización que nació al concluir la segunda postguerra, sea plenamente operativa.
¿Quién, por ejemplo, hubiera podido imaginar hasta hace muy poco tiempo que el eternamente adormecido Comité de Estado Mayor se reuniría para intercambiar puntos de vista sobre la situación en la región del Golfo y sobre la implementación de varias resoluciones del Consejo de Seguridad?
Ejemplos como éste se multiplican y ponen de manifiesto el nacimiento de nuevas percepciones de seguridad tanto en el hemisferio Norte como en el Sur.
El llamado mundo en desarrollo va adquiriendo en su diversidad una fisonomía distinta. Basta destacar en este sentido, por un lado, la consolidación generalizada de regímenes democráticos y el interés de preservar y expandir la esfera de práctica democrática. Y, por otro, que más de cincuenta Estados se encuentran implementando programas de ajuste económico orientados hacia el establecimiento de economías de mercado.
A pesar de la existencia de éstas y otras tendencias positivas, parece aconsejable analizar con sobriedad las consecuencias y oportunidades de estos tiempos de cambio a fin de evitar caer en la tentación de escenarios excesivamente optimistas. Muchas consideraciones del presente estudio están, consecuentemente, condicionadas por ciertos reflejos diplomáticos que se justifican en la medida en que la esencia de estas reflexiones pueden resultar dramáticamente alteradas por situaciones aún en evolución.
Si la nueva atmósfera internacional fuese suficiente para permitir la inmediata puesta en marcha del sistema de seguridad colectiva previsto en la Carta de San Francisco, el sentido y el énfasis de este ejercicio estaría más concentrado posiblemente en el estudio de los mecanismos y de las estructuras del sistema de cooperación multilateral.
Lamentablemente esto no parece ser aún el caso, y el Sistema de Seguridad Colectiva continuará en el futuro previsible siendo un desideratum, una orientación con la aspiración de transformarse en realidad.
I.
Uno de los motivos de esta situación podría encontrarse en el hecho de que lo que en definitiva está en juego es el diseño de un nuevo marco de seguridad internacional.
Ello naturalmente no implica un ejercicio de imaginación exnihilo. Al contrario, la nueva dinámica incorporará, y de hecho lo está haciendo, elementos importantes que han prevalecido en la relación entre los Estados desde la Segunda Guerra Mundial. Pero es indudable que contendrá aspectos innovativos con realidades diferentes. Esencialmente, realidades de una naturaleza compre-hensiva.
Si tomáramos bajo consideración, por ejemplo, el proceso de negociación del nuevo sistema de seguridad europeo está claro que su concreción no precluye la negociación de uno comprehensivo. Ello tiene su importancia por cuanto la continuación de la búsqueda de un concepto de seguridad internacional eurocén-trico podría facilitar la repetición de las maniobras dogmáticas y los mapas políticos que han caracterizado gran parte de este siglo.
Asimismo, una constatación genérica adicional del panorama internacional permite señalar que las capacidades económicas, políticas y militares se encuentran más ampliamente distribuídas que en el pasado, conformando varios polos de poder de distinta naturaleza y alcance. Sería prematuro en esta fase avanzar sobre la evolución e implicancias de cada escenario y sobre cómo se resolverán las inevitables contradicciones y conflictos.
En este contexto, al término de la guerra fría es difícil imaginar que únicamente enfoques nacionales o bilaterales puedan tener la capacidad de dar respuesta adecuada a la complejidad de situaciones y tramas que se puedan generar.
En reconocimiento a esta situación, ha ido afirmándose el consenso sobre la necesidad de continuar fortaleciendo las bases y condiciones que permitan la negociación de nuevos mecanismos de cooperación internacional en materia de seguridad. Y, en este sentido, cuando cuestiones de naturaleza global son cada vez más numerosas y significativas, ya no parece existir lugar para actitudes individuales que no tengan en cuenta las necesidades colectivas de la comunidad internacional.
Ello implica en un número de instancias la necesidad de adaptación política. Significa también en muchos casos una cierta evolución conceptual. Podríamos encontrar un ejemplo en las nociones tradicionales de interdependencia e integración. Mientras en el primero era considerado -por ejemplo- que la seguridad, el desarrollo y la democracia no podían lograrse independientemente el uno del otro sino como parte de un proceso vinculante; el segundo concepto tenía un carácter más abarcador y estimulaba a través de procesos cooperativos la posibilidad de progresos sucesivos e independientes en cada caso. Parecería que en la actualidad hemos evolucionado del casi divorcio conceptual a una figura que incorpora ambas nociones.
En esta etapa de nuevas oportunidades, es sólo natural que muchos de los problemas o conflictos regionales que básicamente constituían, en muchos casos, la expresión regional de la rivalidad entre los dos principales actores internacionales, hayan logrado principio de solución. Existen, sin embargo, otras situaciones generadoras de tensión y graves conflictos que tienen su raíz en otras causas, sean éstas de naturaleza histórica, política, colonial, étnico-religiosa o socioeconómica.
Estos problemas y situaciones están demostrando ser mucho más resistentes al acomodamiento generado por las principales potencias mundiales.
En un clima internacional que no se encuentra dominado por una sola potencia militar o por el grado de la relación entre dos bloques militares antagónicos, los Estados parecerían menos vulnerables a los diversos mecanismos de presión que han caracterizado ciertas acciones multilaterales. Al mismo tiempo, resulta destacable -por ejemplo- que la ventaja relativa de las superpotencias -su capacidad nuclear- resultó irrelevante en el proceso de cambio europeo.
El conjunto de estas consideraciones tienden a ilustrar un marco de seguridad internacional con perfiles particulares. Es probable, en este contexto, que el nuevo sistema de se-guridad no se base en la supremacía de uno o dos Estados ni en un cuadro de armonía internacional permanente.
Ello sugiere la conveniencia de elaborar y fortalecer estructuras de seguridad de carácter global que permitan asegurar el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y el cumplimiento de los compromisos jurídicamente vinculantes de los instrumentos multilaterales de desarme.
II.
Al fundarse la segunda experiencia de crear una organización de carácter mundial en junio de 1945, la Carta de San Francisco estableció en su Preámbulo los propósitos generales en un lenguaje de claro compromiso que refleja, entre otros conceptos, el emergente interés regional. Los "pueblos de las Naciones Unidas" se declaraban "decididos" a perseguir cuatro fines fundamentales:
- "Preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra".
- "Reafirmar la fe en los derechos fundamentales, en la dignidad y valor de la persona humana, en el igual derecho de los hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas".
- "Mantener la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes de derecho internacional".
- "Promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de una mayor libertad".
En la defensa de estos objetivos las Naciones Unidas no pretendían constituirse en un superestado. Como la Sociedad de Naciones que la había precedido, dejó intacta la soberanía de sus miembros (artículo 2) y niega explícitamente al organismo toda autoridad "para intervenir en cuestiones que caigan esencialmente dentro de la jurisdicción interna de los Estados" (artículo 2.7).
Sin embargo, en lo referido al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales el primer artículo de la Carta permite la adopción de una serie de medidas colectivas destinadas a "prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión y otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y el derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles a quebrantamientos de la paz".
El núcleo de esta capacidad de acción multilateral es el Consejo de Seguridad. Los integrantes de las Naciones Unidas confieren a dicho órgano "la principal responsabilidad del mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y coinciden en que al cumplir la tarea que tiene encomendada (...) el Consejo de Seguridad actúa en nombre de aquellos" (artículo 24).
Mientras la Asamblea General formula "recomendaciones", se le adjudica al Consejo de Seguridad la capacidad de adoptar "decisiones" (artículos 25, 27, 39, 41, 44 y 48) que se refieren a cuestiones de importancia vital. Es decir, posee el poder legal de imponer sus decisiones, si fuere necesario, mediante el uso de fuerzas militares.
Con esta finalidad, todos los miembros "se comprometen a facilitar al Consejo de Seguridad, a su pedido y según (...) acuerdos especiales", fuerzas armadas y recursos adecuados (artículo 43.1), y "para po