John Mackinlay
Instituto de Estudios Internacionales Thomas J. Watson (*)
(*) Este artículo fue publicado por la Revista Española de Defensa, Año 7 Nº 72, Madrid, Febrero de 1994, págs. 66-67. Reproducido con autorización del editor.
Una nueva doctrina para los noventa
Las teorías estratégicas y las fuerzas que las sustentan acostumbran a desarrollarse por etapas. Cada una tiene un umbral definido y el cambio de una a otra puede verse marcado por una crisis. La guerra de trincheras, la guerra relámpago, las guerras entre los pueblos y el equilibrio nuclear constituyen etapas de este proceso; y ahora, el colapso de las estructuras de seguridad de la guerra fría y la creciente importancia de las Naciones Unidas como centro de mando de las fuerzas internacionales desplegadas a escala mundial nos conducirán a un nuevo capítulo del desarrollo estratégico.
Las operaciones de las Naciones Unidas son de mayor envergadura, más ambiciosas y están más poderosamente equipadas. En 1993 fuimos testigos de la retirada de las fuerzas UNTAC de Camboya, el despliegue de las UNOSOM II en Somalía y el contínuo reforzamiento de las UNPROFOR en la antigua Yugoslavia. En todos los casos el éxito se ha mostrado esquivo. La capacidad de las Naciones Unidas para organziar operaciones militares no estuvo a la altura de las circunstancias y aunque ahora nos enfrentamos a la perspectiva de más operaciones de paz de las Naciones Unidas (para una nueva época), no hay ninguna fórmula o doctrina que asegure el éxito.
Hay varias razones que explican estos fracasos. Durante la guerra fría la capacidad institucional de la ONU para realizar operaciones de carácter ofensivo nunca se puso realmente a prueba. Las elaboradas disposiciones para la aplicación de medidas coercitivas contempladas en el capítulo VII y la autoridad del Comité de Personal Militar no se desarrollaron hasta convertirse en instrumentos de trabajo. Las guarniciones militares para el mantenimiento de la paz establecidas en Chipre y en la frontera árabe-israelí eran pequeñas fuerzas de carácter simbólico. Su organizaciónm y mantenimiento no requerían más que un reducido personal civil en Nueva York. Consecuentemente, cuando las nuevas presiones de carácter operativo surgidas después de la guerra fría comenzaron a exigir de repente en Nueva York una capacidad militar mucho mayor y más compleja, el sistema falló.
Las dificultades prácticas que conlleva la gestión de operaciones de gran alcance y peligrosidad se han visto fuertemente incrementadas por una falta generalizada de visión conceptual. El personal de la ONU hacía tiempo que había dejado de dirigir el desarrollo de sus propios conceptos militares; pero las naciones militarmente poderosas, que disponen de medios para la investigación y equipos de expertos, y cuyos contingentes están en la actualidad sosteniendo despliegues de la ONU, tampoco supieron poner en marcha, con suficiente anticipación, un modus operandi más adecuado.
En el mundo académico, los estrategas de la guerra fría también tardaron en reoprientarse hacia los asuntos de la nueva era. Algunos veteranos "expertos" de la ONU siguieron retrasando el proceso de un desarrollo conceptual al insistir en que los asuntos de Camboya, Bosnia y Somalía no tendrían ninguna repercusión de importancia: "en las Naciones Unidas ya se conoce el tema", dijeron, lo que implicaba que no había necesidad de cambios doctrinales. Los colaboradores en los trabajos de ayuda humanitaria que se encontraban en el campo de operaciones, más independientes y de mente más liberal, venían a reforzar esa tendencia generalizada alegando que la implicación militar para proteger la distribución de ayuda humanitaria hacía que ésta perdiera su carácter neutral en las zonas conflictivas. Ellos podían "solucionar sus propios problemas de seguridad". Por lo tanto, las fuerzas de la ONU continuaron movilizándose de la misma forma ad hoc que lo hacían las anteriores fuerzas de mantenimiento de la paz, con resultados calamitosos para las UNTAC en Camboya y para las UNOSOM I. Pero, independientemente de si la ONU tenía o no experiencia previa sobre la violencia en comunidades de este tipo en el pasado, la cuestión crucial de este caso era que nunca había aprendido a enfrentarse a ella con éxito.
La nueva capacidad operatiova de la ONU implica, en estos momentos, algo más que el simple mantenimiento de la paz; sin embargo, la organización carece completamente de fuerza coercitiva. Esta nueva capacidad se diferencia del "mantenimiento de la paz" en su estricto sentido literal porque, localmente en la zona del conflicto, no está claro que exista un consentimiento de las partes beligerantes a las actividades de la ONU. En consecuencia ya no se trata de una presencia "simbólica"; su fuerza puede ser tres veces mayor que la de una fuerza de mantenimiento de la paz tradicional y está compuesta de poderosos sistemas de combate. Esto le confiere una capacidad de resolución de problemas sobre el terreno. Sin embargo, esta fuerza militar de la ONU tampoco puede ser considerada como un ejército de ocupación. Debe actuar imparcialmente entre las partes, conseguir y mantener el respeto de la población civil hacia el plan acordado y, sobre todo, dar apoyo a los objetivos políticos de la ONU a largo plazo como parte de un proyecto multifuncional.
Esa naturaleza multifuncional plantea problemas de mando y coordinación. Dentro de la fuerza de actuación hay elementos adicionales, entre los que cabe citar los siguientes: policía civil, personal electoral, funcionarios de asuntos civiles y agencias de reconciliación y rehabilitación. Cada uno de los elementos que integran esa fuerza está controlado, en última instancia, por su propia autoridad superior y desarrolla su propio programa. Los comandantes en jefe de estas fuerzas han experimentado siempre una enorme dificultad para coordinar todos esos elementos para formar uno único bien cohesionado. Aunque los militares representan sólo uno de los elementos que integran la fuerza, generalmente son, con diferencia, el elemento más numeroso, y por tanto ejercen una poderosa influencia en la dirección de las operaciones. Si son eficientes, están bien motivados y las tareas se asignan correctamente, los militares de la ONU pueden tener una influencia decisiva en el éxito de la operación. Pero cuando los contingentes militares de la ONU carecen de disciplina, siguen programas nacionales incompatibles o se disocian de la población local, no sólo ponen en peligro el éxito de la operación, sino que provocan la posibilidad de que se produzca un ataque sobre ellos mismos o sobre las demás partes implicadas.
Una doctrina estratégica para la década de los 90 debe ocuparse de todos los aspectos relacionados con el fenómeno de las fuerzas internacionales. Debe racionalizar las razones subyacentes para participar en unas expediciones militares que, aparentemente, no tienen el mínimo interés nacional y que, desde un plano conceptual, se oponen frontalmente a los principios de Clausewitz (general prusiano conocido por sus estudios sobre estrategia militar). Dicha doctrina debe explicar cómo las naciones pequeñas están empleando con éxito su participación en las fuerzas multinacionales de la ONU cual póliza de seguros para su propia seguridad a largo plazo y, también, cómo al hacerlo ganan una importancia política que, en algunos casos, sobrepasa con mucho su verdadera importancia en términos globales. A nivel operativo se debe solucionar la debilidad organziativa de la ONU, desarrollando gradualmente una competencia militar que le proporcione la credibilidad y las capacidades exhibidas por la OTAN durante la guerra fría. Por otra parte, debe proporcionar una estructura reconocida que aglutine los elementos dispares de una fuerza multinacional, debe ofrecer un método aceptable de coordinación y, en tiempos de crisis, si es necesario, debe conseguir que se dejen a un lado los programas individuales de las distintas fuerzas para producir un instrumento viable que aborde el delicado problema que plantea el hecho de que un Estado colapsado deposite su confianza en las Naciones Unidas.
Pero, sobre todo, a nivel de fuerza, necesitamos un concepto de éxito. Los nuevos manuales tácticos que están emergiendo en fase de borrador de los institutos de estudios doctrinales de los ejércitos de la OTAN no ofrecen más que una explicación de lo que realmente está ocurriendo. Los elaborados paquetes de entrenamiento diseñados para preparar a las tropas para Bosnia son excelentes, pero todos ellos conllevan un elemento reactivo. Predominan las orientaciones relativas a lo que "se debe" y lo que no "se debe" hacer para conseguir la supervivencia individual y de las unidades en un entorno duro y peligroso. Se necesita un enfoque más positivo; se echa en falta una estrategia para el éxito, pero se trata de una carencia universal y su ausencia plantea una cuestión de mayor relevancia: en las actuales circunstancias, ¿es posible el éxito? La respuesta es que debe ser posible, si no en esta década, en la próxima.