DESAFIOS ACTUALES Y FUTUROS DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
En el marco del Seminario ¨Hacia las Fuerzas Armadas del Año 2000¨, el 7 de septiembre de 1993, se trató el tema de la seguridad internacional y las operaciones de mantenimiento de la paz. Los expositores fueron el Ministro Consejero Raimundo González, del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, y el Embajador Hernán Massini Ezcurra, Director de Organismos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Argentina. Presentamos aquí el artículo en que el Ministro González basó su exposición, la disertación del Emb. Massini Ezcurra y el postsrior debate.
COMENTARIOS AL DOCUMENTO DEL SECRETATIO GENERAL DE LA ONU (*)
Raimundo González
Ministro Consejero
Ministerio de Relaciones Exteriores, Chile
En relación con el informe del Secretario General de las Naciones Unidas, doctor Boutros Boutros Ghali, denominado "Nuevas dimensiones de la regulación de los armamentos y el desarme en la era posterior a la guerra fría", se estima pertinente formular las siguientes observaciones:
I. OBSERVACIONES DE CARACTER GENERAL
El mencionado informe presenta en forma sistemática y conceptualmente adecuada los probelmas del desarme y la seguridad internacional, a la luz de las nuevas circunstancias.
Un mundo caracterizado por el fin de la guerra fría y por el colapso de la bipolaridad requiere del fortalecimiento de las Naciones Unidas y de sus agencias especializadas. De hecho, este nuevo clima ha configurado en estos campos un cuadro sugerente de acciones más comprometidas con la paz. La reciente conclusión de una Convención sobre Arm,as Químicas y la suscripción del Tratado Start II, son algunos de esos signos positivos y alentadores. Asimismo, el hecho de que el TNP cuente ahora con la adhesión de 150 EStados, a pesar de sus falencias, es un factor significativo de una mayor distensión.
Lógicamente que hay nuevos y crecientes peligros que amenazan la estabilidad y de allí la importancia de poner en práctica la diplomacia preventiva, como se analizará más adelante. Con todo es preciso tener en cuenta que "hoy existe una oportunidad real de iniciar un proceso de desarme mundial. Este debería coordinarse en forma estrecha con los intentos en otras esferas y debería considerarse parte de una red mayor de conducta de cooperación internacional encaminada a salvaguardar la seguridad de todos los países". (1)
Es particularmente válida la aseveración del Secretario General, contenida en el punto 15 del mismo documento al señalar que "el objetivo consiste en ampliar los esfuerzos de desarme de manera de no incluir sólo acuerdos bilaterales, sino además arreglos multilaterales en un proceso en que se haga participar a todos los Estados". A este respecto el fortalecimiento de la Conferencia de Desarme (CD), a través de su expansión y de la inclusión de nuevos temas en su agenda o un tratamiento cabal de los ya existentes, son factores indispensables para que ese objetivo se cumpla. Asimismo, si bien como dice el Secretario General, ha llegado el momento de globalizar el proceso del desarme, y teniendo en cuenta que estas materias por su propia naturaleza son de alcance universal, es inconcebible que la negociación se realice en un "club" cerrado.
Es en esos términos que compartimos plenamente el criterio del Secretario General. Más aún, es necesario destacar nuestro pleno acuerdo acerca de la necesidad de integrar en forma pragmática las cuestiones del desarme y de la regulación de armamentos en la estructura más amplia del programa de la paz y la seguridad internacionales. Chile ha venido sosteniendo reiteradamente en diversos foros esos conceptos y, en forma específica, ha puesto de relieve la mutación que ha experimentado el concepto de seguridad. Nos parece que el documento en examen no recoge adecuadamente esas nuevas nociones, que forman parte hoy en día de un lenguaje prácticamente consensual en la ONU.
Preliminarmente también, advertimos una escasa elaboración en torno a la idea de los "dividendos para la paz", implícitamente reconocida en el párrafo 33. Nuestro país ha proclamado a este respecto que sería deseable contar con un fondo de asistencia humanitaria financiado por los recursos que se liberen como consecuencia de la suscripción de los tratados de desarme entre las grandes potencias. Hoy en día, que el tema de la asistencia humanitaria ha adquirido relevancia, parecería pertinente evaluar ésa u otras posibilidades que traduzcan una preocupación efectiva de las Naciones Unidas por crear un clima de mayor estabilidad. No hay duda que es difícil tratar de revivir estos aspectos que por tanto tiempo han languidecido en la agenda de la Conferencia de Desarme, pero ello no obsta para tratar de definir un mecanismo apropiado y ágil para coadyuvar al cumplimiento del rol de la diplomacia preventiva y de las operaciones de mantenimiento de la paz.
En todo caso, cualquier iniciativa en estos campos debe obligar también, cuando proceda y en la proporción adecuada, a los países en desarrollo. De este modo se puede evitar el resurgimiento estéril y autodestructivo de la confrontación Norte-Sur. Los problemas globales deben ser atendidos a escala global, asumiendo cada uno sus responsabilidades propias.
En suma, el documento del Secretario General presenta una línea interesante y digna de ser observada en muchos de sus acápites. Sus vacíos no le quitan el mérito central de poner el tema del desarme dentro de la amplia perspectiva de las relaciones internacionales. El mayor problema que representa se relaciona con las nuevas funciones que desea otorgarle al Consejo de Seguridad, lo que será analizado más adelante.
II. PROBLEMAS QUE PLANTEAN EL DESARME Y LA SEGURIDAD INTERNACIONAL. LAGUNAS DEL INFORME DEL SECRETARIO GENERAL
La enorme decsonfianza que aún persiste entre los actores internacionales, los crecientes intereses estratégicos en juuego a pesar del término de la guerra fría, la exacerbada competencia por el prestigio internacional, las crisis de los nacionalismos, pero fundamentalmente las enormes disparidades socio-económicas, constituyen un cuadro de amenaza real a la seguridad de las naciones. Paradojalmente, ante esas amenazas los países tienden a incrementar supuestas medidas de seguridad, la transferencia de armas y la fabricación de nuevos tipos más sofisticados de armamentos.
En este contexto, aparte de fomentar la suscripción de Tratados de desarme o de regulación de armamentos, muchas veces difíciles de llevar a cabo, previamente es necesatio buscar caminos de concertación que tiendan a disminuir las suspicacias y a amortiguar los recelos recíprocos. La experiencia europea sobre Medidas de Fomento de Confianza (Acuerdos de Helsinki y Estocolmo y Tratados de París), han resultado inapreciables elementos de estabilización y equilibrio. Además se han convertido en el requisito previo para que las medidas de verificación in situ hayan podido ser incorporadas en instrumentos internacionales, como la recientemente adoptada Convención sobre Prohibición de Armas Químicas. En lo bilateral, el Tratado de Misiles de Alcance Intermedio entre los Estados Unidos y la URSS y el Tratado Start I entre Estados Unidos y Rusia, son un testimonio fehaciente del papel cumplido previamente por la creación de un clima de confianza mínima, sin desconocer la influencia de otros factores de carácter estratégico.
En América Latina se han dado importantes pasos en la remoción de obstáculos para la pronta adopción del Tratado de Tlatelolco. Asimismo la suscripción por parte de Chile, Argentina y Brasil del Compromiso de Mendoza, al cual adhirieron otros países de la región, ciertamente permitirá avanzar en caminos signados por mayor cooperación.
El Gobierno de Chile ha comprendido en toda su magnitud la importancia de poner en práctica medidas de confianza en América Latina. Un esquema regional al presentar similitudes culturales y proximidad geográfica, facilita una tarea de esa naturaleza. La propuesta de Chile de efectuar en 1994 una Conferencia sobre esta materia tiene pues la mayor pertinencia. Al mismo tiempo la decisión chilena para difundir, a través de un seminario internacional, las implicancias de la puesta en vigor de la Convención de Armas Químicas, es un hito importante para consolidar la paz.
De todas formas, en lo que resulta crucial lograr un consenso, es acerca de los nuevos conceptos de seguridad internacional, cuya expresión fundamental son las amenazas de carácter no militar.
Es hacia allá donde tiene que marchar decididamente la comunidad internacional y de allí la importancia de las acciones que pretende emprender el Gobierno de Chile, como una contribución complementaria a los esfuerzos del Secretario General, al organizar las aludidas Conferencias Regionales. Ese compromiso se inscribe, por lo demás, con lo estipulado en el documento del Secretario General que enfatiza la necesidad de aumentar la confianza en el plano regional.
Dentro del cuadro expuesto, hay un verdadero bloqueo, cual es el de convencer a los Estados que ya no necesitan un nutrido armamento. Las medidas de confianza gradualmente deben ir horadando ese bloqueo para crear condiciones que faciliten acuerdos de reducción de armamentos.
Un aspecto de la mayor trascendencia y que aparece mencionado en el documento A/C.1/47/7 es el relativo a la transferencia de armamentos, que obedece paradojalmente al éxito de las negociaciones de desarme. "El exceso de capacidad de producción y el exceso de equipos de los países industrializados alimentan ahora en medida cada vez mayor los mercados de armas de algunas partes del mundo en desarrollo". ESta es una tendencia que debe detenerse, para lo cual se requiere de un control más efectivo, a través de acuerdos estatales, a los traficantes internacionales de armas. Este control podría ejercerse a través de una regulación específica dentro del marco de la Primera Comisión de la Asamblea General y de la Conferencia de Desarme de Ginebra. Acuerdos regionales sobre esta cuestión podrían además constituir una salida viable y eficaz.
No hay duda que en el ámbito de la confianza, la transparencia de armamentos puede resultar de gran utilidad. En ese sentido el documento del Secretario General apunta en la dirección correcta al "advertir a la comunidad mundial de una acumulación excesiva de armamentos". En correspondencia con ello, la C.D. podrá instar a que se adopten medidas prácticas para reducir la espiral en consonancia con los antecedentes fiables con que se cuente.
Habría sido deseable que las reflexiones del Secretario General fueran más explícitas en la condena de las políticas discriminatorias consagradas en el TNP y se refirieran a las zonas libres de armas nucleares de lo que América Latina es un ejemplo.
Por otro lado, no parece pertinente dejar establecido a priori que el TNP, por las razones indicadas, "debería prorrogarse en forma indefinida e incondicional". Este es un problema que debe mirarse atentamente. Con todo, es preciso interpretar tal afirmación en forma relacionada con aquella parte que aboga por la eliminación completa de las armas nucleares y una prohibición completa de los ensayos nucleares (puntos 24 y 25).
Se advierte también una debilidad en la parte relativa a las armas de destrucción en masa. Sólo se insta por la prohibición para adquirir instrumentos y tecnología de ese tipo de armamentos, sin incluir su destrucción.
Finalmente, sería apropiado abogar por una condena de la posesión de armas nucleares que fuera consistente con el principio de la amenaza de la fuerza, consagrado en el número 4 del artículo 2 de la Carta de las Naciones Unidas.
III. ROL DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
Unos breves comentarios merece el rol que le pretende asignar el Secretario General al Consejo de Seguridad. Dada su actual estructura y modalidad procesal, ese rol podría adquirir características muy desequilibrantes, más aún atendido el antidemocrático veto de que gozan sus cinco miembros permanentes.
Si bien es preciso estudiar la posibilidad de la ampliación de sus funciones, en especial para resolver situaciones de crisis, no puede descartarse una estrecha relación del C.D. con la Asamblea General. Las atribuciones que tiene la Asamblea, previstas en el artículo 11 de la Carta sobre estas materias, deben ser adceuadamente reforzadas. Para ello convendría determinar una acción más coordinada entre la Asamblea y el Consejo, tal como lo sugiere el propio artículo 26 de la Carta. La mayoría de la comunidad internacional no puede permanecer pasiva en cuestiones de alcance global como son aquellas vinculadas a la regulación de armamentos.
Incluso, en épocas normales, habría que incluir también a la Corte Internacional de Justicia, por medio de la solicitud de opiniones consultivas, acerca de las negociaciones multilaterales en marcha, sobre temas previamente identificados por la C.D. y otros órganos pertinentes.
Por otro lado, cada vez que el Consejo de Seguridad ordene el uso de la fuerza, debiera rendir un amplio informe a la Asamblea que sería citada extraordinariamente para tal efecto y la Conferencia de Desarme, la que también tendría que examinar ese aspecto en forma prioritaria y extraordinaria. Ello, no con el objeto de poner en tela de juicio las funciones propias del Consejo de Seguridad contempladas en el Capítulo VII de la Carta, sino para que la comunidad internacional tuviera todos los elementos necesarios para hacer el seguimiento que corresponda y en tiempo oportuno a dichas decisiones.
Por último parece apropiado también revisar la estructura del Comité de Estado Mayor en lo que se refiere a su composición (artículo 47 nº 2). Debiera contemplar una integración más amplia que al menos represente también a sus miembros no permanentes y asegure una participación rotativa a otros Estados.
IV. ANALISIS CRITICO DE LA DIPLOMACIA PREVENTIVA
Está dentro de la esencia de la diplomacia prevenir los conflictos o las situaciones de crisis que los potencian. De tal modo que cualquier esfuerzo que se haga para fortalecer la confianza mutua y la buena fe es esencial para reducir la probabilidad de conflictos entre los Estados y resulta de enorme utilidad. Como lo señala el Secretario General en el informe titulado "Un Programa de Paz" (2): "Existen muchas medidas de esa índole a disposición de los gobiernos que quieran emplearlas. Ejemplos de ellas son el intercambio sistemático de misiones militares, la formación de centros regionales o subregionales de reducción de riesgos, y las medidas de fomento de libre circulación de la información, incluída la supervisión de los acuerdos regionales sobre armamentos". Especialmente interesante parece la sugerencia contenida en el punto 26 de ese informe en la parte que dice "Recomiendo, además que el Consejo de Seguridad invite a un Consejo Económico y Social revigorizado y reestructurado a que, de conformidad con el artículo 65 de la Carta, le informe de los acontecimientos económicos y sociales que, si no se mitigan, puedan poner en peligro la paz y la seguridad internacionales".
Por otro lado, para hacer más efectiva la acción de la diplomacia, de acuerdo con las líneas señaladas, es preciso pensar en la consagración legislativa específica de las operaciones de mantenimiento de la paz, que tantos servicios prestan a la comunidad internacional y que por ahora sólo están libradas a una decisión del Consejo de Seguridad.
Por otra parte, caben algunas reflexiones sobre el denominado derecho de ingerencia o de urgencia humanitaria. Este ha adquirido especial relevancia en la acción militar en Somalía, ordenada por el Consejo de Seguridad, para asegurar el abastecimiento de víveres a una población sometida a la hambruna y miseria generalizada. En este evento, esa intervención tiene un sustento político y jurídico irreprochable y es consistente con las normas del Derecho Internacional Humanitario y los Programas de Asistencia al Desarrollo consagrados por la práctica consuetudinaria.
Sin embargo, se generan incertidumbres en torno al principio general que pretende articular ese derecho. Entre las principales incertidumbres figura precisamente el respeto a la soberanía nacional. El asunto no resultaría tan trascendente si las decisiones no involucraran a fuerzas militares, dándoles con ello una vía de fuerza a problemas que debieran ser solucionados a través del diálogo, la negociación o contingentes de clara función pacificadora.
Por primera vez en la historia, la defensa de la democracia es una bandera en torno a la cual se aúna la mayoría de los Estados. Ya no existen dudas sobre qué decisión adoptar respecto de países donde los derechos humanos son violados masivamente. Pero por la misma razón, deben evitarse las ambigüedades y, sobre todo el riesgo de que los principios sean dictados por los socios mayores de la ONU. La circunstancia de que el denominado Derecho de Ingerencia haya emanado sólo del Consejo de Seguridad, representa un riesgo de intervención decidido por unos pocos y que puede afectar a muchos. Además, no es descartable la posibildad de que esa intervención tenga en muchos casos una fundamentación política que perjudique los intereses del mundo en desarrollo.
De acuerdo con el moderno Derecho Internacional cada pueblo tiene acordados ciertos derechos humanos básicos, tal como lo estipulan las convenciones de las Naciones Unidas, los tratados regionales y los arreglos bilaterales.
Sin embargo, la intervención humanitaria que envuelve el uso de la fuerza, bajo el pretexto de propósitos "humanos", fue extensamente empleada en las relaciones internacionales de los siglos XVIII y XIX. Esta doctrina fue una de las numerosas teorías que sirvieron para justificar la esclavitud de los pueblos "incivilizados".
Por los problemas que puede llegar a presentar este nuevo derecho, en caso de concretarse, tendría sentido ir fijándole sus contornos de una manera más precisa, dentro del contexto de una diplomacia preventiva más eficaz. En tal sentido se podría decir que existirían ciertos casos paradigmáticos que justificarían la intervención humanitaria. Estos serían el genocidio, la esclavitud y la tortura masiva.
Si bien la Carta de las Naciones Unidas prohíbe expresamente el uso o la amenaza del uso de la fuerza (artículo 2 nº 4), hay ciertas circunstancias en que ésta se justifica, como en el caso de la legítima defensa (artículo 51).
La intervención humanitaria debe juzgarse básicamente de acuerdo con los principios del jus cogens, que surgen de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y que han adquirido el carácter de normas consuetudinarias. A este respecto el artículo 53 de ese instrumento jurídico estipula: "Tratados que estén en oposición con una norma imperativa de Derecho Internacional general (jus cogens)":
"Es nulo todo tratado que, en el momento de su celebración, esté en oposición con una norma imperativa de derecho internacional general. Para los efectos de la presente Convención, una norma imperativa de Derecho Internacional es una norma aceptada y reconocida por la comunidad internacional de Estados en su conjunto como norma que no admite acuerdo en contrario y que sólo puede ser modificada por una norma ulterior de derecho internacional general".
El artículo 64 del mismo cuerpo legal añade lo siguiente: "Aparición de una norma imperativa de derecho internacional general. Si surge una nueva norma imperativa de derecho internacional general, todo tratado existente que esté en oposición con esa norma se convertirá en nulo y terminará".
Finalmente conviene tener a la vista el artículo 52 que expresa: "Coacción sobre un Estado por la amenaza del uso de la fuerza": "Es nulo todo tratado cuya celebración se haya obtenido por la amenaza o el uso de la fuerza en violación de los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas".
La lectura comprensiva e interrelacionada de esas disposiciones nos llevaría a concluir que la violación de los casos paradigmáticos antes citados configurarían una stuación de jus cogens, la que idealmente debiera contar además con el aval jurídico de la Corte Internacional de Justicia. Desde ya es recomendable iniciar prontamente una acción diplomática para solicitar a la Corte una opinión consultiva sobre la materia (artículo 96 de la Carta de la ONU y 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia). De este modo se contaría con principios claros a los que debería acudir el Consejo de Seguridad, u otro órgano si así se determina, para definir y acotar claramente el marco del denominado Derecho de Ingerencia. Por el momento, a pesar de lo justificado de la acción militar emprendida en Somalía, este incipiente derecho encierra peligros que deben despejarse.
Por otra parte no puede olvidarse que la CIJ mantuvo en su sentencia de 27 de junio de 1986 recaída en el asunto "actividades militares y paramilitares en y en contra de Nicaragua", una concepción notoriamente restrictiva respecto de la intervención de humanidad (expresión que no llega siquiera a emplear). En efecto, para que una intervención en los asuntos internos de otro Estado pueda considerarse lícita, ha de tratarse de una "asistencia humanitaria" que, además de limitarse a los fines consagrados por la práctica de la Cruz Roja, esto es, prevenir y aliviar los sufrimientos de los hombres, proteger la vida, la salud y el respeto a la persona humana, ha de prodigarse, sin distinción, a cualquier persona que lo necesite. Agrega la Corte que el empleo de la fuerza no podría ser el método apropiado para verificar y asegurar el respeto de los derechos humanos.
Como vemos entonces existe un rico caudal doctrinario para definir los alcances del derecho de ingerencia o de urgencia humanitario. Las normas y la jurisprudencia citadas, deben servir de modelo indispensable para otorgarle el necesario basamento legal a las acciones a que puede dar lugar un rendimiento insuficiente o poco satisfactorio de la diplomacia preventiva, o cuando ésta ha quedado notoriamente desfasada.
El derecho de urgencia humanitaria sería un factor coadyuvante de la diplomacia preventiva si contribuye a "evitar que las controversias existentes se transformen en conflictos y evitar que éstos, si ocurren, se extiendan", de acuerdo con la definición contenida en el documento A/47/277 ya citado ("Un Programa de Paz", del Secretario General).
Lo que resulta evidente es la importancia de realizar a la brevedad una tarea legislativa que brinde al derecho de ingerencia o de urgencia humanitaria y a la diplomacia preventiva una legitimidad para la solución de graves problemas que acechan la seguridad de las naciones, y que no tienen un carácter puramente militar.
V. CONCLUSIONES
Como se ha podido apreciar, el informe del Secretario General objeto de este análisis, presenta variadas facetas de interés y señala cursos de acción que deben ser meditados. En tal sentido, debe reiterarse que la excesiva y desequilibrante influencia que desea otorgársele al Consejo de Seguridad podría ocasionar serias dificultades. Ello en la óptica del Derecho de ingerencia o de urgencia humanitario, adquiere una connotación peligrosa. Incluso, argumentando al extremo, se podría llegar a legitimar la coerción económica u otro tipo de violaciones al principio de la no intervención y de la autodeterminación, bajo el pretexto de actos humanitarios. Por lo anterior es necesario pensar en la democratización del Consejo de Seguridad.
Por otra parte, hay que hacer consistentes esfuerzos por darle a la diplomacia preventiva una posibilidad política de expresarse. Las operaciones de mantenimiento de la paz deben estar reconocidas dentro de la Carta en una forma explícita y con atribuciones que abarquen más que lo puramente militar.
El mantenimiento de la paz ha dejado de ser una función exclusivamente militar. Casi sin excepción, en nuestros días, las operaciones que realizan las Naciones Unidas deben incluir componentes de policía civil, persopnal electoral, expertos en derechos humanos, especialistas en información y asesores políticos.
La seguridad colectiva, paradigma de las relaciones internacionales, supone una estructura que supervise los acontecimientos permanentemente para prevenir y anticiparse a los conflictos y asegure la protección de los más débiles frente a las agresiones de los poderosos. Instrumentos tecnológicos avanzados, cambios estructurales y dotación de recursos humanos aptos para lidiar con los problemas contemporáneos, son elementos indispensables para llevar a cabo esas acciones. La coordinación central de tan relevante tarea la debe asumir, sin lugar a dudas, la ONU, debiendo contar para ello con fuerzas de paz permanentes a las que todos los Estados estén obligados a contribuir a a comprometerse con su éxito. Esto supondrá además de una acción colectiva eficaz, un involucramiento individual que tenderá a reducir tensiones en el mundo. De hecho, por esa vía se transitaría de la seguridad colectiva a la seguridad compartida.
a) Nuevas tareas: conversión.
El Informe del Secretario General sugiere que con el avance del proceso global de desarme, la comunidad internacional se preocupe de concertar medidas conducentes a promover la conversiónm de los complejos industriales de carácter militar en empresas dedicadas a atender necesidades sociales, humanitarias de desarrollo. Al respecto, menciona tres problemas urgentes y complejos: la destrucción de armamentos en condiciones de seguridad especialmente ambiental; la conversión de la capacidad militar para usos pacíficos; y los recursos técnicos y financieros necesarios para efectuar esta transición en forma equilibrada.
Un último elemento a tener en consideración en este capítulo es que la conversión debe ser resultado de los acuerdos de desarme y de control de armamentos. No se puede imaginarla como única preocupación en la etapa actual, en circunstancias que aún están pendientes de varios procesos que requieren urgente atención y no se ha comprobado el efectivo cumplimiento de varios tratados de desarme. En este sentido, sería muy limitante señalar que las nuevas tareas en materia de desarme se circunscriben a la conversión. Como el Informe del Secretario General lo indica: "para iniciar la conversión es preciso que se produzcan avances significativos en la reducción y limitación de armamentos". La idea de crear un grupo interdepartamental que se encargue de proporcionar a los Estados asesoramiento político, técnico y económico reviste especial interés y debería ser apoyada por los miembros de Naciones Unidas.
b) Nuevos mecanismos:
Sin perjuicio de las ideas de carácter general contenidas en el capítulo III, es preciso ahora formular algunas reflexiones sobre el rol de la Conferencia de Desarme y su vinculación con el Consejo de Seguridad (pág. 11 del documento del Secretario General). Con el objeto de estructurar un sistema coordinado que permita atender con rapidez, flexibilidad y eficiencia los grandes problemas del desarme, el Secretario General propone una mayor participación del Consejo de Seguridad en estas cuestiones y, en particular, en la tarea de hacer cumplir las disposiciones de no proliferación.
Lo anterior sería adecuado si se limitara la participación del Consejo de Seguridad a materias de carácter urgente en casos de serios peligros para la estabilidad internacional. Sin embargo, ello no debería significar bajo ninguna circunstancia, una disminución en la importancia y nivel de la Conferencia de Desarme, único foro negociador del sistema de Naciones Unidas. En este sentido, no se debe perder de vista que ambos órganos tienen una naturaleza y finalidades distintas, que no son contradictorias sino que están llamadas a ser complementarias. Al respecto, es inimaginable que el Consejo de Seguridad se pueda dedicar a negociar acuerdos de desarme de tipo universal, como tampoco que la Conferencia de Desarme se dedique a atender situaciones que comprometan la estabilidad internacional.
Como se señaló precedentemente, la Conferenca de Desarme, en sus distintas etapas, fue establecida con el objeto preciso de servir de órgano negociador de acuerdos en este campo. No es un órgano deliberativo pues para ello existe la Comisión de Desarme con sede en Nueva York. Para el cumplimiento de sus altos propósitos, la Conferencia debe estudiar con profundidad los distintos temas de su agenda y concertar tratados de validez universal. No se lo debe considerar como un ente de decisiones rápidas porque la concertación y la negociación significan necesariamente atender los intereses del mayor número posible de países.
El Secretario General menciona el proceso de autoexamen a que se ha dedicado la Conferencia, el que tiene origen en la necesidad de modificar los métodos de trabajo a fin de adecuarse a la nueva realidad internacional surgida del fin de la Guerra Fría. Pero este proceso en nuestra opinión no debería estar encaminado a disminuir su rol de único foro negociador, sino por el contrario, a mejorar su eficiencia y resultados.
En este sentido, los países miembros y observadores de la Conferencia han acordado revisar su composición y agenda como aspectos prioritarios en el reforzamiento de las funciones de la misma, luego del éxito alcanzado con la aprobación de la Convención de Armas Químicas. Para estos efectos, se han llevado a cabop consultas en el período intersesional con participación de todos los países interesados, las que continuarán en la primera etapa de las sesiones correspondientes a 1993, con miras a preparar un informe a la Asamblea General que se reunirá especialmente con este objeto en marzo próximo.
Los temas de ampliación y agenda si bien están relacionados, deben ser abordados en forma separada, pues atienden a intereses diferentes. Pretender una solución armónica de ambos aspectos tiene el riesgo de que uno de ellos pueda retrasar injustificadamente al otro, si no se consigue avanzar en forma simultánea.
Respecto de la agenda, ésta debería ser reducida a los temas prioritarios que verdaderamente interesan a la comunidad internacional que sean resueltos contractualmente. Como ya está dicho, éste no es un foro deliberante sino negociador y, por lo tanto, una agenda amplia más que ayudar podría entorpecer la acción y dificultar su eficacia. Se requiere de este modo de un debate acerca de los temas actualmente incorporados y los que podrían agregarse, teniendo siempre en consideración el elemento prioridad. Por otra parte, nada se obtendrá con establecer una acabada agenda si se continúa con el procedimiento de no otorgar mandato negociador a los comités ad hoc, lo cual constituye un absurdo si se tiene en cuenta el carácter de la Conferencia. Para ello se necesita, en primer lugar, voluntad política de los países miembros para abordar efectivamente los temas de la Agenda. Con todo, parece indiscutible, tal como el Secretario General lo resalta, que el punto prioritario a negociar es la cesación completa de los ensayos nucleares, lo que no significa descuidar otros importantes temas.
La cuestión de la ampliación aparece ante muchos como una materia compleja. Lo es por los distintos intereses políticos en juego, lo cual demuestra precisamente su relevancia. Cabe recordar que en 1986 la Asamblea General acordó incrementar en cuatro el número de miembros de la Conferencia, decisión que no se pudo concretar por diversas razones políticas. En las actuales circunstancias, no parece realista intentar limitar la ampliación a dichos cuatro asientos como tampoco lo es la idea de aceptar la participación de todos los países interesados. Es necesario alcanzar con rapidez, porque el tema ya se ha dilatado excesivamente y comienza a erosionar el funcionamiento de la Conferencia, un equilibrio entre el número adecuado de nuevos asientos para satisfacer los criterios de representatividad política, geográfica y militar, sin entorpecer el funcionamiento de la misma. En las consultas ya celebradas, un grupo mayoritario de delegaciones se ha manifestado por un número cercano a diez nuevos miembros. Ello constituye una buena base de discusión que apoyamos.
La participación de nuevos miembros en representación de sectores anteriormente no considerados, contribuirá decisivamente a reforzar el carácter globalizador de las negociaciones mencionado por el Secretario General.
LA PARTICIPACION ARGENTINA EN LAS OPERACIONES DE PAZ
Embajador Massini Ezcurra (7-9-93)
Director de Organismos Internacionales de la Cancillería argentina
El tema de las operaciones de paz se ha convertido en uno de los más interesantes en el transcurso de los últimos años.
La Argentina ha estado involucrada en ello desde los comienzos, en una tarea poco conocida pero persistente. A partir de la Guerra del Golfo, el actual gobierno argentino tomó la decisión de estar presente de manera más concreta en las operaciones de mantenimiento de la paz.
El tema ha evolucionado mucho en el curso de estos años. Los problemas internacionales se han incrementado. Lamentablemente, el término de la guerra fría no provocó el apaciguamiento de las tensiones internacionales que hubiésemos esperado, sino que -tal vez por el contrario- llevó a reabrir las heridas.
El caso más patente de ello es el yugoslavo: un país creado como producto de la Primera Guerra Mundial, que estuvo en paz durante muchos años, y actualmente se encuentra en un estado casi desastroso.
Las Naciones Unidas procuran, como bombreros, ir a "apagar los incendios". El grado de éxito es bastante apreciable. De allí el interés de la comunidad internacional en hacer uso de este instrumento, para tratar de obtener soluciones políticas para las distintas situaciones que se viven.
La evolución de las operaciones de paz como concepto particularmente interesante. De haberse iniciado como un proceso para poner en práctica un cese del fuego entre grupos contendientes, enfrentamos hoy en día ambiciosos proyectos de creación de nuevas administraciones y modificación de aquellas que no funcionan.
Tenemos casos muy claros, como los de Camboya o Haití, donde las operaciones de paz no sólo reflejan el aspecto militar, sino también el obtener procesos electorales limpios, o el establecimiento y permiso de funcionamiento de dstintas actividades nacionales. El campo militar se amplía enormemente y entran a tallar funcionarios civiles que pueden iniciarse en el proceso de asistencia humanitaria -como es el caso de Somalía o de Bosnia-, asistencia hospitalaria y alimenticia, derechos humanos, mejora del sistema administrativo y aduanero, creación de nuevas fuerzas policiales, modificación de la legislación, etc.
En suma, estas operaciones están convirtiéndose en un elemento sumamente trascendente no sólo para el accionar de los organismos internacionales, sino también de la realidad de cada uno de los países que quieren involucrarse en ello.
En términos generales, el sistema funciona a través de consultas que el Consejo de Seguridad lleva sobre un problema particular. Eso determina que el Secretario General haga un análisis de la situación y un informe que eleva al Consejo. A partir de allí éste comienza a trabajar formalmente con el o los países en cuestión, para el envío de observadores en misiones de reconocimiento que luego dan origen a un amplio informe del Secretario General sobre la situación en el lugar. Así el Consejo finalmente puede tomar una decisión de crear una nueva operación de mantenimiento de la paz, con su sigla, número de efectivos y mandato.
Actualmente la Argentina está involucrada en nueve operaciones de mantenimiento de la paz. La opinión pública nacional tiene muy en cuenta lo que está sucediendo al respecto. A través de la prensa y del parlamento, está siguiendo con atención la presencia cada vez más creciente de nuestro país en estas operaciones.
El problema que está planteándose -primero a nivel organización y luego a nivel internacional- es tal vez de un cierto "gigantismo" en el tema.
Como ya hemos dicho, se ha acrecentado mucho el número de operaciones establecido por el Consejo de Seguridad, y a su vez el monto o presupuesto de cada una de ellas.
Esto ha colocado a las Naciones Unidas en una seria situación de manejo tanto en el campo logístico como en el financiero. La Secretaría General quiere manejar actualmente el tema de dos maneras.
Por un lado, procura obtener una mayor colaboración financiera de aquellos países que tienen recursos importantes pero no están involucrados en las operaciones, como Alemania y Japón. Y por otro, por primera vez en el marco de este tipo de operaciones, se encuentra una mayor disposición norteamericana a estar presentes.
Hasta ahora puede decirse que todos los grandes operativos realizados por Naciones Unidas bajo comando norteamericano no constituyen técnicamente operaciones de mantenimiento de la paz, sino coaliciones organizadas por EE.UU., con una cobertura que le otorga el Consejo de Seguridad para poder llevar adelante el operativo.
De esta forma, nos encontramos que tanto Bush en 1992 como Clinton en 1993 han señalado en forma muy contundente la voluntad política de participar, de poner hombres, de poner mayor asistencia y dinero en las operaciones de mantenimiento de la paz. Esto es bueno.
Actualmente diría que son más de setenta los países que están trabajando en estas operaciones. Creo que es un número muy significativo, ya que la mayoría de ellos son países de nivel medio como Argentina o más pequeños en cuanto a recursos y población. Por eso creo que en el organismo madre -las Naciones Unidas- existe una voluntad de presencia que la Secretaría General está procurando plasmar en convenios con los países "donantes" o participantes, que permitirán una mayor eficiencia.
¿Cuál es esta mayor eficiencia?
En parte es lo que ya hemos expuesto. Se presenta un conflicto, y el organismo debe salir a apagar el incendio. En consecuencia, se produce una convocatoria urgente a los países para que otorguen ayuda, y comienza el peregrinaje de la Secretaría General, para obtener en tiempo y forma los apoyos necesarios.
Por ello, si el proyecto del Secretario General se plasma en convenios, en un corto plazo tendrá la certeza -por voluntad de los miembros- de que va a tener hombres, equipamiento y transporte de manera rápida, para poder trasladar gente de un lugar a otro.
Volviendo al tema de la participación argentina, dentro de poco tiempo se producirá el operativo de Haití, al cual le doy mucha trascendencia por dos razones: porque ocurre en nuestro continente, y debemos tener un corazón más abierto a lo que allí sucede; y porque la Argentina a través de su canciller y de otros funcionarios ha tenido un rol relevante en los acuerdos políticos que están llevando a una salida institucional al golpe de Estado en Haití.
Por eso creo que tendremos posibilidades de una presencia más amplia en este operativo, como la que tenemos en Croacia, donde se encuentra el mayor grupo humano (más de 900 personas), o como el próximo grupo que se enviará a Chipre, con más de 350 efectivos.
Para Argentina esto también tiene sus problemas técnicos, logísticos y financieros, tal como sucede con Naciones Unidas. Para el organismo internacional este es un problema muy serio, ya que los países no pagan o lo hacen con demoras.
Cada operación de mantenimiento de la paz tiene un presupuesto separado, del cual los países participan en forma obligatoria. Existe una diferencia de escalas, que obligan a un mayor financiamiento por parte de los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, pero aún así la deuda es sumamente grande.
Como los Estados no pagan a Naciones Unidas, ésta no paga a los países que aportan efectivos, equipos, etc. Por este motivo el Secretario General propuso que los países tuvieran una mayor obligación, principalmente aquellos que no están involucrados con hombres pero que pueden hacerlo con maquinarias, aviones, alimentos, o medicinas.
Por ejemplo, estando nosotros en Kuwait con un grupo de ingenieros militares, se llegó a un acuerdo con las autoridades para que facilitaran la maquinaria vial pesada propiedad de la compañía petrolera de Kuwait, para que los ingenieros pudieran realizar el trabajo de construcción y mantenimiento de caminos, y los operativos de levantamiento de minas que deben realizarse.
Quiero decir con esto que a través de joint ventures tal vez las carencias circunstanciales que puede tener Argentina pueden ser obviadas con la colaboración con otras naciones.
En nuestro caso es evidente que tenemos dificultades logísticas, producto de la reducción de presupuestos en el campo de las Fuerzas Armadas. Esto ha llevado a que una buena cantidad de maquinaria no pueda ser utilizada al menos en forma rápida, porque requieren un reacondicionamiento que significa tiempo y dinero.
El otro aspecto a tener presente es que una creciente participación de hombres argentinos en el exterior representa también un incremento en el costo de los viáticos que se abonan al personal en el exterior. Este tema también acarrea dificultades presupuestarias y logísticas que debemos procurar superar.
Esta es la actual posición argentina. Pensamos que para 1994 se mantendrá esta presencia en el exterior (de aproximadamente 9.000 efectivos), en nueve operaciones de mantenimiento de la paz, de las cuales algunas son nuevas. En 1993 ingresamos en Mozambique, en Chipre y también en Kuwait, con la unidad de ingenieros militares.
Al estar distribuídos en distintos ámbitos geográficos se muestra el interés argentino por la solución de los conflictos que están presentándose, y también significa una apuesta a la seguridad colectiva, ya que esto implica que la Argentina entiende que la solución de conflictos fuera de sus fronteras tiene un efecto benigno en la relación con el resto de la comunidad, para evitar que los conflictos puedan avanzar e involucrar en algún momento a nuestro país.
Por lo tanto, es parte de nuestro sistema de defensa el permitir apaciguar -y si es posible, terminar- con conflictos que se presenten en el resto del mundo.
DEBATE
Participante: Trataré de identificar algunos puntos centrales en torno al tema de hoy.
El primero es en relación al pragmatismo/idealismo, en cuanto a lo que puede ser un objetivo idealista, y lo que puede ser un objetivo o actitudes excesivamente pragmáticas. Creo que una actitud pragmática tiene que ver generalmente con una postura de que "las cosas son así e inevitablemente son así", mientras que otra actitud es que "las cosas son así, pero no necesariamente, y se puede hacer algo para que sean distintas".
Hay en estos temas un elemento central señalado en las exposiciones: que los problemas a los que asistimos son problemas globales y consecuentemente son responsabilidad de todos. Esto es fundamental, porque en temas de política exterior (sobre todo en algunos países y en el nuestro en particular), hubo en algún momento cierta discusión respecto de los límites de intervención, en el sentido de participación del país en el sistema internacional a los efectos de buscar en ese sistema el margen de cambio que sea posible en orden a los propios intereses.
Uno esta idea de que es un problema global al comentario del Emb. Massini Ezcurra, cuando decía que modelar el sistema internacional es del interés nacional. Me parece que efectivamente hay un interés nacional para estos países chicos y medianos, que es el de actuar sobre el sistema internacional a fin de intentar en alguna medida moderar la lógica más conflictiva del sistema.
Planteo esto frente a la tentación de decir que nosotros no tenemos ningún poder, y por lo tanto "para qué vamos a meternos", o que es una cuestión que no tiene que ver con nosotros, sino con los países grandes. Creo que justamente la discusión es si se trata solamente de una cuestión de los grandes o es en definitiva una cuestión de todos.
Otro elemento que creo importante se refiere al dilema del nuevo derecho de ingerencia. Por un lado, el hecho de que existe una cierta legitimidad de la intervención, proveniente del hecho de la defensa de ciertos principios y valores. Pero por otro, el riesgo de que estos valores se conviertan en una justificación para establecer un sistema internacional más arbitrario o más jerarquizado.
Esta no es una cuestión planteada en términos de una situación o decisión que enfrentan sociedades como la nuestra. En los EE.UU. existe hoy un debate muy intenso en torno a lo que llaman las nuevas tendencias intervencionistas. Las discusiones políticas y académicas giran en torno de si efectivamente está insinuándose una tendencia a generar un nuevo intervencionismo, y que si el mismo está establecido a partir de un nuevo sistema jerárquico, asimétrico, de relaciones de poder, tiene cierto tipo de riesgos implícitos.
Y un tercer elemento, es la clarísima repercusión interna de esta participación y su debate, en la medida que construye cultura política y también sirve para consolidar el sistema institucional. Me parece que se puede concluir que una participación que no sea crítica, en el sentido que asuma todos los problemas que las participaciones de este tipo plantean, sería una participación que en cierto sentido dejaría manco al sistema.
Participante: Quisiera hacer una reflexión a propósito de la tan mentada magnitud de los cambios producidos en materia estratégica en el mundo, en los últimos años de la posguera fría, de extraordinaria importancia para los países primeros actores de esa guerra fría. Tal vez para los que no lo eran, como el nuestro, fue muy importante en materia estratégica pero no fue un cataclismo capaz de cambiar absolutamente todo lo relativo a esa materia, y sobre todo en materia de diseño de las Fuerzas Armadas.
En relación al concepto amplio de seguridad internacional, haría la siguiente reflexión: que no habremos de considerarlo como influyente o determinante del diseño de las Fuerzas Armadas.
Esto alude a la creciente influencia o movimiento destinado a que las llamadas "nuevas amenazas" influyan en el diseño de determinación, dimensión, composición, repliegue, etc., de las Fuerzas Armadas. Es decir, cuando hablamos de terrorismo, narcotráfico, sida, medio ambiente, yo llamaría la atención respecto de la necesidad de mentener claros los conceptos de misión fundamental y tareas subsidiarias.
La partricipación en misiones de paz internacional es importante y beneficiosa en tanto no se transforme en una comisión fundamental, susceptible de influir en esto y por consiguiente de disminuir la eficacia de nuestras Fuerzas Armadas para lo que continúa siendo para nosotros la misión fundamental. Esto para un país como la Argentina, que sigue teniendo amenazas no excesivamente diferentes de las que tenía en la época de la guerra fría.
Es decir, la situación internacional ha variado para Argentina, pero esa variación tal vez no sea de la misma dimensión que, por ejemplo, para los países de la OTAN.
En relación al derecho de ingerencia, comprendo que las dificultades que se plantean en materia de insertar las operaciones de mantenimiento y restablecimiento de la paz dentro de la Carta de las Naciones Unidas vienen precisamente de la vigencia de los principios de no intervención y autodeterminación, no tan antiguos como puede llegar a pensarse.
Es importante entonces que este derecho se combine con adecuadas normas de consenso, para evitar que entremos a pensar qué límite existe realmente entre el derecho de ingerencia humanitaria y la vieja, antigua y desprestigiada "diplomacia de las cañoñeras". Vale entonces señalar la necesidad de procedimientos adecuados y búsqueda de consenso, y la necesidad de que estas operaciones tengan lugar bajo el comando del Comité del Estado Mayor del Consejo de Seguridad, si es posible.
Toda forma que busque consenso y procedimiento en relación a este tema creo que va a resultar poca.
También es importante mantener firmemente el principio de la aceptación de los involucrados en los conflictos, para que tenga lugar una operación de mantenimiento o de restablecimiento de la paz. Creo que debe buscarse una legalidad sustancial y no formal, y evitar que las Naciones Unidas constituyan una cobertura para cuestiones que tal vez no representen en la medida necesaria el interés de la comunidad internacional en su conjunto.
Finalmente, quisiera destacar que lo importante es buscar, en países como el nuestro, un adecuado balance entre el interés lógico de los países chicos de moderar el sistema internacional, y el de mantener los principios de no intervención y autodeterminación, que son los que de alguna manera permiten tener un razonable grado de libertad, de acción e independencia en el ámbito internacional.
Raimundo González: Yo también tengo algunas dudas acerca del tan proclamado cambio significativo, espectacular, de un nuevo mundo. De hecho se ha hablado del "nuevo orden internacional".
No sé hasta qué punto este nuevo orden no está transformándose en un "nuevo desorden" internacional. Pero lo que está claro es que ha habido un cambio cualitativo; mientras en la guerra fría todo estaba claramente predecible y las alianzas determinadas, hoy en día son otras las características centrales.
No olvidemos que durante la mencionada guerra había doctrinas claramente intervencionistas. Por el lado de la URSS, la doctrina Brezhnev, por medio de la cual se justifica la invasión a Afganistán; en EE.UU. se articuló la doctrina Kirkpatrick, con la distinción entre gobiernos autoritarios y dictatoriales, para condicionar la ayuda y otra serie de cosas.
En el caso de los EE.UU. -el que más nos preocupa en estos momentos- esto significó también la política que llevaron a cabo respecto a Centroamérica, condicionada fundamentalmente por aspectos militares. En cambio hoy en día la preocupación por esa zona en general, como el caso del Caribe y el más concreto de Haití, está condicionada también por aquellos otros votos de seguridad como la promoción de los derechos humanos y el establecimiento de los regímenes democráticos.
Creo que ese solo hecho comienza a determinar un cambio sustantivo e importante, aún cuando no sea crucial. Pero por lo menos debemos convenir que la guerra fría tenía características más rígidas y más paradójicamente predecibles.
Participante: A través de las exposiciones tengo la sensación de que existe un problema fundamental de comunicación. Es decir, ni a nivel internacional, ni regional, ni nacional, hay una comunicación correcta del tema, una puesta en situación.
Una de las cosas que me ha preocupado es la participación argentina sin tener el consenso legitimado, para la participación en estas operaciones. Y este hecho lo centro en la falta de una correcta comunicación del tema.
Participante: El problema de la comunicación y acerca de la legitimidad por consenso de estas operaciones no puede reducirse exclusivamente a nuestro país.
En ocasión de un reciente viaje a Europa, donde tuve contacto con viejos conocidos, amigos del mundo periodístico y gente responsable de distintos gobiernos, yo tenía la absoluta convicción de que el tema de Croacia, de los Balcanes, plantea una situación prácticamente insoluble para los gobiernos de la comunidad europea, e incluso para el gobierno norteamericano. Esto desde el punto de vista de que una operación de la magnitud, el riesgo y el costo necesario para restablecer la paz en la región, no cuenta ni con el aval ni con el consenso de las opiniones públicas respectivas.
La opinión pública europea y la norteamericana ofrecen una tremenda resistencia a encarar costos de esta naturaleza, y las explicaciones que se pueden dar señalan incluso una actitud muy crítica sobre lo que ellos consideran debilidad, falta de decisión y de concepción clara por parte de las élites gobernantes para terminar con un problema como esta vergüenza a escala mundial. Creo que allí hay una imposibilidad política de los gobiernos democráticos frente a su opinión pública, frente al consenso mayoritario de los países, respecto del envío de una expedición de esa magnitud e importancia y -reitero- de semejante costo.
Quiero ahora reducir este problema a un solo parámetro: la gran contradicción en este mundo en que vivimos es una tendencia a la globalización de un sistema capitalista trasnacional, con sistemas de eficiencia y producción que no reconocen fronteras, a través de grandes conglomerados internacionales; y el surgimiento al mismo tiempo de fuerzas, nacionalismos y tendencias religiosas separatistas y centrífugas.
Participante: Luego de haber escuchado a Edward Luttwak en un seminario en el Círculo de Oficiales Retirados de la Fuerza Aérea, creo que estas misiones no se toman por iniciativa de países pequeños ni medianos, sino por la tendencia de los grandes países (fundamentalmente los EE.UU.) a ordenar el mundo y pacificarlo a través de operaciones consensuadas no tanto en el mundo sino más bien hacia el interior de la opinión pública de los EE.UU.
Luttwak planteaba que la preocupación de los americanos respecto de estas operaciones no era tanto la opinión internacional, sino la opinión pública interna, porque había una resistencia por parte del público norteamericano a que las tropas de su país participaran solas en operaciones de esta naturaleza.
Ellos parten de la base de que tienen los recursos, el dinero, y todo lo que se necesita. Lo único que no pueden hacer es ir solos.
Obviamente esto pone a países de nuestro tamaño en una situación compleja, ya que no participar significa aislarse; y participar significa también en principio una situación difícil, si no tenemos claramente establecida una comunicación hacia nuestras propias sociedades respecto de este estipo de misiones; convengamos en que hasta ahora hemos tenido suerte en no tener bajas producto de enfrentamientos en las misiones en que participan nuestras Fuerzas Armadas.
Pero Luttwak también planteaba esta situación: el perfil de Fuerzas Armadas que se busca no es el de aquellas que aparecen como un elefante, sino el de las que tengan capacidad de combatir.
Todo esto nos pone frente a un doble esfuerzo, como es el del perfil, y el de legitimar hacia adentro, hacia la región y en el marco internacional el derecho a la información en esta materia.
Massini Ezcurra: Una participación argentina en este nivel internacional es beneficiosa para la defensa nacional; y también entendemos que la legitimidad de esa presencia es necesaria. ¿Cómo conjugar entonces esos requisitos?
La legitimidad legal trae también la legitimidad del consenso nacional. Por otro lado, la apreciación que tenemos es que en el ámbito de las Fuerzas Armadas hay una buna opinión sobre la presencia de ellas en el campo internacional.
No puedo dar una cifra de los efectivos que han estado participando en estos años, pero si pensamos que cada uno de los batallones que van a Croacia son de 900 hombres y vamos ya por el cuarto, más todos los que fueron en las fragatas, tenemos un número importante. Esto ha significado una mayor profesionalización, el contacto de nuestras Fuerzas Armadas con las de otros países, el conocimiento de cómo trabajar en equipos de comunicaciones, de armamentos, etc.
Podemos decir que hasta ahora hemos sido afortunados en cuanto al consenso nacional, y cuando el tema fue presentado ante la opinión pública y el Parlamento, siempre hemos tratado de explicar por qué las cosas son así.
Los riesgos están, y cuando tenemos que analizar un requerimiento de Naciones Unidas lo hacemos teniendo en cuenta la situación en el lugar, cómo se originó el conflicto y cómo va a desarrollarse en el futuro.
Pero en toda actividad de las Fuerzas Armadas hay un riesgo profesional. El caso más patente fue el de la "guerra por TV", la Guerra del Golfo, donde hubo un interés de la opinión pública norteamericana por poder apreciar la guerra, pero por supuesto sin sufrir el problema que significaban las víctimas.
No es fácil jugar con los dos problemas. Pero desde el punto de vista nacional lo estamos haciendo razonablemente; vale decir, como una presencia importante para nuestra política exterior. Existe una cantidad de países que tienen un nivel de efectivos más o menos similar al nuestro, comenzando por el Uruguay.
Participante: Quisiera hacer una acotación a lo dicho por el señor Embajador, acerca de la Guerra del Golfo. Me pregunto si ese debate interno de la opinión pública norteamericana y esa reticencia no está en cierta medida suscitada por la política informativa que siguieron las fuerzas norteamericanas durante esa Guerra, que provocó una feroz protesta de los medios independientes de comunicación.
Allí se vió la guerra de la televisión, pero creo que esa restricción de la información se refleja ahora en la desconfianza y agresividad que gran parte de la prensa norteamericana mantiene respecto de este nuevo tipo de operaciones.
Participante: Más allá de que nuestras Fuerzas Armadas adquieran una mejor experiencia y en consecuencia mejoren su capacidad y adiestramiento en este ejercicio, hay un problema político importante.
Advierto que se está diseñando un nuevo orden internacional, donde ha entrado en conflicto uno de los principios básicos, que es la independencia política de los Estados miembros.
Tal vez las expresiones tienen un contenido que con el tiempo, con las situaciones de conflicto que se presentan, sufren variaciones en su interpretación.
El concepto de independencia de hoy, en el siglo XX, no es del siglo pasado, o el del momento en que se suscribió la Carta de las Naciones Unidas.
Se ha producido un cambio sustancial en todo el orden político internacional.
Entonces, por vía de hecho, tomando una interpretación política y no estrictamente jurídica de la Carta y del Preámbulo, se ha empezado a incursionar transformando todo el sistema.
Los setenta países que el señor Embajador dice que participan son precisamente los que tienen menor peso político en el concierto internacional, como nosotros, Uruguay, el resto de Sudamérica, y los grandes países como Alemania y Japón.
En todo esfuerzo bélico hay una contribución de sangre y dinero.
Es decir, los setenta países harían simbólicamente la contribución de sangre, en tanto que los grandes harían la contribución de dinero.
En esta relación de fuerza de algún modo los países con menores posibilidades están aceptando, al participar, el apartamiento de los principios tradicionales y fundamentales del orden internacional, establecido después de la Segunda Guerra Mundial, con la Carta de Naciones Unidas.
Es muy importante entonces comenzar a plantear la necesidad de que se establezca un marco jurídico claro, para impedir que haya "intervenciones por razones de humanidad".
Nosotros tuvimos este tipo de intervenciones en el siglo pasado durante el segundo gobierno de Rosas, con los bloqueos franceses y anglofranceses, que se consideraron con este carácter y de civilización.
Juan B. Alberdi decía en La Gaceta de Montevideo, justificando estas intervenciones, dando la fundamentación de que eran intervenciones de humanidad: "Yo no soy hijo de una Patria, yo soy hijo de la humanidad".
Hay entonces un conflicto entre la idea de Estado-nación tradicional y un nuevo sistema, donde la Nación se aparta para dar lugar a una globalización que se da en todos los terrenos: tanto en el económico (como las aperturas económicas), como en lo social porque los objetivos son comunes (como la preservación del sistema ecológico).
Cada uno debe ubicarse en un nuevo rol. La transformación ya está y no es bueno apartarse, porque el que se aisla en una relación de fuerza desventajosa pierde todavía más si se enfrenta a aquel que está en mejor posición.
Se necesitaría, desde Cancillería y desde los puestos políticos, comenzar a trabajar en el marco jurídico que se quiere, para que no vayamos a consentir lo que después lamentemos y que por reciprocidad tengamos que soportar.
Participante: Quiero hacer dos preguntas. Al Emb. Massini Ezcurra: cuando usted dice que hay un análisis de las misiones de paz, ¿dónde se analizan esas misiones? ¿Cuáles son los criterios que se utilizan? ¿Quiénes intervienen en la decisión? ¿Se consulta con las respectivas fuerzas antes de decidir la misión?
Al Ministro González: cuando usted plantea que sería útil que un país de Latinoamérica fuera miembro permanente del Consejo de Seguridad, ¿está pensando en alguna modalidad de participación, sobre algún tipo de selección o rotación, o en que algunos países tendrían que estar y otros no?
Emb. Massini Ezcurra: El requerimiento lo formula la Secretaría de Naciones Unidas en base a una resolución adoptada por el Consejo de Seguridad, creando la operación de mantenimiento de la paz; entonces se empieza a consultar a los países que pueden proveer los elementos que se requieren para poder llevarla adelante.
Ese requerimiento llega a Cancillería a través de la misión argentina ante Naciones Unidas y es puesta a consideración del Ministerio de Defensa. Este hace la consulta técnica al Estado Mayor Conjunto, que después posiblemente la derive a alguna de las Fuerzas, de acuerdo con el tipo de requerimiento.
Luego del análisis técnico de las posibilidades de Argentina de participar -o al mismo tiempo-, se efectúa un análisis político acerca de la conveniencia o no de estar en ese operativo.
Generalmente el análisis técnico viene acompañado de un presupuesto de gastos, y con todo ese material se eleva para la decisión del señor Presidente.
Participante: ¿Cuáles son los criterios para determinar su conveniencia?
Emb. Massini Ezcurra: Pueden ser la ubicación geográfica, la peligrosidad, el rédito de la presencia en el lugar, las posibilidades técnicas, si Argentina tiene el equipamiento y el personal que puede satisfacer el pedido... En fin, se reúne una serie de elementos que se vuelcan por escrito y ese expediente, a través del señor Canciller y del Ministro de Defensa, se eleva. Muchas veces se trata en la reunión de gabinete, y posteriormente el señor Presidente toma una decisión.
Ministro González: Creo que no podremos agotar en un seminario de estas características temas de tanta trascendencia.
Lo que tengo claro es que el Consejo de Seguridad no es un organismo democrático, que está decidiendo sobre lo más importante que acontece en la sociedad internacional, como son las cuestiones relativas a la valla de la seguridad internacional. Un continente como América Latina, que en los últimos tiempos está viviendo una situación "precariamente ejemplar", porque no sabemos hasta cuándo puede durar en una serie de países, debe tener una representación dentro de ese organismo. Que le dé también un carácter de permanencia para que le permita influir en la medida de nuestras posibilidades. Que no seamos receptores pasivos de decisiones que se toman por terceros.
En consecuencia creo que tenemos que idear un procedimiento por el cual América Latina esté presente, pero al mismo tiempo ser muy cuidadosos; que esa presencia nuestra no sea para exacerbar a nivel regional la falta de democracia que se percibe a nivel internacional, desde el punto de vista de la consagración jurídica que este tema tiene en el capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas.
Respecto del tema de la participación o no en las operaciones, creo que desde el punto de vista regional estamos ante una disyuntiva. La primera opción es participar en la solución y en la prevención de las crisis, y en la posterior posibilidad de rehacer -de acuerdo con lo que podamos- una sociedad más justa, siempre que se den parámetros jurídicos que den una legitimidad per se, es decir que estén fundamentalmente resguardados todos los principios del derecho internbacional. O quedar relegados a un rol periférico, con la diferencia cualitativa de que debemos asumir ese rol con la claridad más absoluta.
Por ejemplo, hablando de las amenazas no militares a la seguridad internacional, están los problemas del medio ambiente. Yo no puedo decir que la lluvia ácida o la contaminación transfronteriza no me afecta como país, porque de hecho me afecta y no tengo cómo parar el problema.
Como país trato de marcar una presencia mundial y actúo con otras naciones, o simplemente me repliego sobre mí mismo y sufro los efectos nocivos que este tipo de situaciones me está provocando.
En el caso concreto de las operaciones de mantenimiento de la paz, es fácil decirlo cuando uno no es miembro de las Fuerzas Armadas, porque para ellos es un riesgo. Pero no hay dudas de que los hombres de armas, desde el momento en que entraron en esta carrera, asumieron ciertos riesgos, que ahora están asumiendo en un scenario internacional. Pero también hay que ver el elemento positivo que significa marcar la presencia de un país en resolver problemas de carácter muy dramático, lo que en consecuencia es darle prestigio.
Participante: Siendo joven, a los 25 años, me tocó participar de una de las primeras misiones: la del Congo, en 1952.
Los puntos que aquí se comentaron y que me merecen una reflexión serían: nuevo orden/desorden, y fuerzas de paz/problema de la comunicación, el tema del riesgo y cuáles serían los criterios que deberíamos confrontar antes de tomar una decisión.
Con respecto al nuevo orden o "desorden", me parece en extrema síntesis que su gran característica es la caída de las certidumbres anteriores. Este hecho de por sí implica tener muy clara la propia identidad.
Sobre la pax americana, o de los más fuertes, como profesional de la violencia me preocupa la paz, no la pax de los sepulcros sino la paz. Esta implica idealismo, pero al mismo tiempo capacidad de poner condiciones de paz.
Con respecto a las fuerzas de paz, es indiscutible que es una participación en grado distinto; para algunos países clásica y con mucha presencia -como Canadá-; en nuestro caso, con una aceleración cualitativa y cuantitativa. Aquí es donde aparece como muy importante la comunicación.
Creo que nos faltan comunicadores especialistas en el tema de defensa, que puedan hacer llegar a la sociedad el verdadero contenido y los verdaderos puntos de decisión.
Me parece además que es un hecho cultural distinto al hablar de identidades. Los países decisores, los países centrales, tienen una cultura. Los países periféricos tenemos itra. Y la participación requiere indiscutiblemente ratificación de la propia identidad, y una mayor eficacia en la comunicación.
Mi propuesta en este tema es que cada caso merece un análisis particular, enfrentado con tres criterios: legitimidad, ética y eficacia. Cada participación nos llevará luego a una decisión de naturaleza política.
Ministro González: Recuerdo que en 1992 fui invitado por el Centro parael Desarme de Naciones Unidas a participar de una conferencia en París, sobre el tema de la no proliferación nuclear.El director de un centro de investigaciones aludió a los conflictos de baja intensidad y dijo que éstos podían solucionarse de una manera muy fácil: recurriendo a las armas nucleares. Me produjo tal indignación, que en una mezcla de francés, inglés y español traté de insultarlo diplomáticamente.
Con esto quiero concluir que hay mucha gente de los que denominamos países centrales, que da su opinión en foros importantes. Si nosotros no nos dignamos a tener una participación, por residual y periférica que parezca, dejaremos librada la toma de decisiones en ese tipo de personajes, que pueden hacer un daño enorme.
En ese contexto global creo que nuestra acción siempre estará basada en una legitimidad fundada en la ética. Y la ética en el largo plazo es muy eficaz.
En segundo lugar, otra cuestión absolutamente central es que creo que todo lo que aquí se ha discutido revela implícitamente las percepciones subjetivas que cada uno de nosotros tiene, y es natural que así suceda. Lo contrario sería ilógico, porque tal vez la mayoría de ustedes no se conoce demasiado, vienen de distintas formaciones. Imaginen lo que pasa en países distintos, con culturas distintas.
Pienso que el tema de las medidas de fomento de la confianza entre los distintos países de nuestra región es un elemento absolutamente crucial, y así fue recogido en la declaración conjunta recientemente suscripta por los presidentes Menem y Aylwin, acerca de una convocatoria de medidas de fomento de confianza que tendrá lugar en Santiago, precedida de un seminario en Buenos Aires y otro en Washington.
Creo que a este tipo de encuentros, en el que están comenzando a tener participación las distintas Fuerzas Armadas de los dos países, es necesario incorporar de manera más consistente a las comisiones de defensa de ambos Parlamentos.
Esta es la propuesta que quisiera dejar, de una manera absolutamente oficiosa, para que ustedes reflexionen. Porque creo que los Parlamentos serán fieles exponentes de una legitimidad que en conjunto queremos buscar, a la que yo modestamente he tratado de contribuir con la satisfacción enorme de poder compartir con ustedes estos momentos. Muchas gracias.
Moderador: En la misma forma oficiosa en que el Ministro González hizo su comentario, quiero decirle que en estos días usted recibirá una copia en la Embajada de la nota con la cual el Senador Vaca ha invitado al presidente y vice de las comisiones de defensa en todo el ámbito del Cono Sur, para que se reúnan por primera vez con una agenda abierta, el próximo mes en Buenos Aires.
Quiero agradecer la participación, porque a veces en la teoría uno pone el tema de las medidas de confianza mutua, o de la seguridad compartida, y frente a eso están las percepciones, los problemas, las dosis necesarias de idealismo y pragmatismo, y la historia. Pero de golpe hoy sentía que estábamaos analizando un desafío común con absoluta naturalidad, con un representante de Chile en Argentina, sin ninguna traba en decir lo que pensamos. Este ejercicio demuestra que lo que en teoría son los intereses convergentes o las amenazasd convergentes, pueden también ser desafíos, en el sentido de que todos son riesgos y oportunidades. Dependerá de nosotros que sean una cosa o la otra.
(*) Reproducido con autorización del editor de Fuerzas Armadas y Sociedad. FLACSO-Chile, Santiago de Chile, Vol. VIII, Nº1, 1993,pág.6
(1) Doc. A/C 1/47/7 punto 10.
(2) A/47/277-B/24111, p. 24.