EL INSTRUMENTO MILITAR DE LA DEFENSA
por
I
La concepción que se tenga del Instrumento Militar (IM) de la Defensa es una consecuencia razonada y realista del análisis de la situación estratégica de seguridad (1) -siempre y cada vez más cambiante- en el mundo, la región y el país, y de su probable evolución. Como función del sistema político, organizado modernamente en Estado, es una tarea permanente y de largo plazo, como condición necesaria de la Seguridad (previsibilidad y libertad de acción) y del Desarrollo (que crea bienes e intereses a proteger). Es una actividad que el Estado no comparte -salvo con otros Estados u organismos internacionales, según sus intereses- ni aún en las concepciones más liberales. El mayor éxito de la Defensa se logra, casi paradojalmente, cuando ella evita los conflictos militares.
Los costos de la Defensa Nacional en términos presupuestarios -tantas veces cuestionados- son difíciles de incorporar a un cálculo de costos-beneficios, pues el principal producto de una buena política de Defensa, la Seguridad, es sólo mensurable indirectamente a través de la estabilidad, que permite el desarrollo de la sociedad, en paz y dentro de los parámetros previstos. Es tan costosa como la prima de un seguro, cuando no ocurre el siniestro, y tan barata como dicha prima cuando el siniestro se produce. Adicionalmente, la preparación de la Defensa aleja la probabilidad del siniestro (conflicto), cosa que la prima del seguro no hace.
Por su parte, la Estrategia, entre otras cosas, se refiere a esas amenazas a la estabilidad que podrían presentarse en el futuro -pensado éste como un conjunto de escenarios posibles y/o probables- y las medidas para enfrentar dichas perturbaciones, entre ellas el empleo del IM, con carácter excepcional, para neutralizar o corregir desarrollos no deseados.
El estudio y la formalización dispositiva de la estrategia del país, es tarea de los órganos político-técnicos superiores de la Nación y escapan a la responsabilidad directa de las instituciones militares mismas, pues contienen decisiones políticas de alto nivel.
Esta concepción básica, una vez lograda, se constituye en el marco del Planeamiento Estratégico Militar que es, a su vez, el ejercicio teórico-práctico del máximo planeador militar -en nuestro ordenamiento el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas- para equiparar las capacidades disponibles y/o futuras probables con los factores de inestabilidad a enfrentar y las misiones a cumplir, en consecuencia, por el IM. Los funcionarios políticos deben determinar cuales son esos factores y cuando actuar militarmente sobre ellos. El soldado debe decir como hacerlo con la mayor eficacia técnica .
Debemos reconocer en este punto que los mecanismos de definición y formulación estratégica y, por tanto, del planeamiento militar, creados por la Ley de Defensa Nacional Nº 23554 -que hoy bien puede criticarse por su conceptualización obsoleta- no han funcionado no han sido suplidos por otras decisiones. Por ello, los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas argentinas se han sentido obligados a elaborar por sí conceptos estratégicos y se han autoimpuesto planeamientos tentativos, acentuando la inconveniente separación funcional de las Fuerzas.
Esta alternativa no puede reemplazar al planeamiento estratégico militar que necesariamente ha de ser conjunto ni a la Política Militar que también debe serlo. Dicho planeamiento específico no es autosuficiente, como no son decisivas las operaciones específicas de las Fuerzas en el nivel estratégico operacional. Este principio doctrinario y la experiencia del Conflicto del Atlántico Sur no pueden ser ignorados.
Por cierto que la Política Internacional argentina en este Siglo ha continuado una conducta que ha privilegiado la amistad y la cooperación, como la mejor forma de convivencia con justicia entre las naciones. Siempre ha preferido -salvo la excepción de Malvinas- la negociación pacífica al conflicto.
Precisamente, para poder elegir la paz, la cooperación y la negociación, la Nación ha menester de un IM adecuado y en capacidad de actuar eficientemente a las órdenes de las autoridades políticas legítimas. Es larga la lista de países probadamente amantes de la paz, que cuentan con fuerzas armadas de configuración defensiva en perfectas condiciones operacionales (Suecia, Finlandia, Suiza, el Japón de post guerra, Alemania Federal, etc.)
En los últimos años Argentina a ejecutado políticas internacionales activas y consecuentes respecto de los organismos de seguridad y cooperación, mundiales y regionales, en cuanto a Desarme y Control de Armamentos, resguardos, se ha impuesto autolimitaciones y cancelaciones de desarrollos nucleares y proyectos misilísticos deshecho todo tipo de armas de destrucción masiva, como así también ha efectuado contribuciones significativas en proporción a sus capacidades, a la paz y a la seguridad internacionales.
Asimismo, ha construído efectivos lazos de asociación, en todos los campos, con nuestros vecinos del Cono Sur, las que han tejido una malla de intereses comunes interdependencias que se suman al hecho de que esos países están todos gobernados democráticamente. Estas circunstancias evidentes por sí mismas producen en todas las naciones del área conductas más racionales y predecibles lo que bien podría sentar las bases de alguna forma original y regional de Seguridad Cooperativa.
En el mismo sentido, los países americanos están cumpliendo paulatinamente con la Resolución 46/36 L de la Asamblea General de las Naciones Unidas, por la cual se informa anualmente al Registro de Armas Convencionales de esa organización sobre la existencia, adquisición, venta o exportación de ciertos rubros de armas ofensivas (tanques de batalla, vehículos de transporte de personal, artillería, helicópteros de ataque, buques y aviones de guerra, etc.), que pasan a formar un inventario internacional público. Recordemos también que esta información es publicada por instituciones privadas especializadas, como ser el International Institute for Strategic Studies (The Military Balance), el Stockholm International Peace Research Institute, el Peace Research Institute of Oslo, la revista Jane's, etc.
II
El concepto de Seguridad Cooperativa constituye una evolución post Guerra Fría de los de: a) suficiencia defensiva, nacido al "entablarse" la Guerra Fría con la Presidencia de Gorbachov, y b) seguridad defensiva, desarrollado en el Documento A/47/394 (22 de sept. 92) de la Secretaría General de las NU, que aparece como una expresión conceptual del fenómeno de estabilización del escenario del Atlántico a los Urales (ATTU) en los últimos diez años. Los elementos comunes a los dos últimos conceptos se refieren a una situación, concertada por las partes, en la que es materialmente descartable a) un ataque significativo por sorpresa sobre el territorio u objetivos del otro, ni b) un ataque en profundidad en el territorio del otro; sin perjuicio de la capacidad de todos los miembros del sistema para la defensa efectiva para restablecer el status quo ante.
Madurado el proceso de transformación post Guerra Fría se advierte que los problemas de la Defensa ya no se hallan anclados a una amenaza determinada e inmediata, sino a factores de inestabilidad múltiples y difusos por lo que el planeamiento se orienta a la contingencia y al manejo de crisis, lo que impone gran flexibilidad e inusual creatividad (2) en su concepción y desarrollo.
Un sistema de Seguridad Cooperativa operante se ejemplifica en la Europa que va del Atlántico a los Urales, a través de un conjunto de tratados y compromisos cooperativos (que incluyen a los Estados Unidos), como las resoluciones del Consejo de Seguridad y Cooperación Europea (CSCE), el TRatado de Reducción de Armas Estratégicas (START), el Tratado de Reducción de Fuerzas Convencionales en Europa (CFE), el Tratado de Reducción de Armas Nucleares Intermedias (INF), el Acuerdo de Cielos Abiertos, a más de las Convenciones sobre Armas Químicas y Biológicas, el desarrollo de Medidas de Confianza Mutua (3), etc.
En sistemas de acuerdos de este tipo, la prevención de los conflictos armados se produce a) previniendo que se reúnan los medios para una agresión exitosa y b)evitando que los Estados individualmente tomen contramedidas militares en exceso.
De esta manera, el planeamiento militar cambia de centro de gravedad: a) de preparar las medidas para contrarrestar las amenazas a prevenir que las amenazas -entendidas como elementos desestabilizante del sistema- se produzcan y, b) de disuadir la agresión a hacerla mucho más difícil e improbable. (4)
En un marco de seguridad cooperativa se busca evitar que la agresión organizada pueda iniciarse en escala significativa, mientras que, en un marco de seguridad colectiva, se busca disuadir a la agresión o derrotarla, si ella ocurre. En ningún caso se da por supuesto que la guerra es evitable. Un sistema de Seguridad Cooperativa puede también tener previsiones de seguridad colectiva, por ejemplo, la acción colectiva para enfrentar la agresión u otro factor de inestabilidad o el empleo de armas nucleares tácticas, como garantía residual. (5)
III
Teniendo en cuenta todos estos hechos, las bases de las consideraciones estratégicas en el planeamiento militar argentino bien podría asentarse en las siguientes ideas generales:
1. Adopción de una estrategia disuasiva en el marco de una actitud defensiva, como acción inmediata y mientras se elaboran los acuerdos regionales o hemisféricos de la seguridad cooperativa que corresponda a las características político-estratégicas de ambos espacios (regional y hemisférico). Ello, de conformidad con el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas por el que se protege la propia seguridad sin amenazar a nadie y los principios del Documento A/47/394 mencionado.
2. LA defensa del propio territorio, aguas jurisdiccionales, espacio aéreo e intereses vitales es casi tan importante como al defensa y el mantenimiento de la paz y la seguridad regionales. En los tiempos que corren no hay seguridades individuales sino colectivas.
3. El concepto de amenaza, en la situación estratégica de la región y del Hemisferio, sería substituído por el de los factores de inestabilidad que afectan la seguridad y el desarrollo en los términos expresados más arriba. Estos riesgos no bien determinados -que incluyen la eventual disrupción por parte de uno o más actores irracionales- enfatizan el manejo de crisis (que no permite -por la originalidad de cada una de ellas- contar con una metodología común), imponen gran flexibilidad en la organización y empleo de los medios y obligan a una gran creatividad. Las cómodas hipótesis de conflicto de otrora ya no sirven.
4. La preparación de elementos de proyección de fuerzas fuera del territorio nacional sólo puede concebirse bajo autoridad internacional (fuerzas de paz en misiones que aumentan en complejidad cada día) o como elementos subsidiarios de seguridad colectiva, si cabe.
5. Como tarea residual, el apoyo en caso de catástrofes provocados por agentes de la naturaleza o acción humana, incluídas las cuestiones ecológicas.
6. Como tareas extraordinarias, las determinadas por la Ley No. 24059 de Seguridad Interior.
IV
Si los lineamientos que se dejan esbozados tienen algún poder sugestivo, la defensa del territorio nacional y los intereses vitales de la nación supone contar con fuerzas armadas con capacidad para dar una respuesta rápida y efectiva, mediante el ataque (6) al agresor, de manera tal que sus pérdidas (militares, diplomáticas, económicas, etc.) superen claramente los beneficios que pueda obtener de sus acciones. Estamos pensando en operaciones tácticamente ofensivas con una metodología de combate que acentúe la maniobra relacional creativa (La "Blitzkrieg" fue un ejemplo típico de esta modalidad) y no el desgaste (propio de quien tiene recursos militares abundantes) en operaciones, en principio, muy móviles, de alcance limitado y de corta duración.
Estas ideas suponen el principio de racionalidad estratégica, por el cual se efectúan respuestas flexibles y graduales que aseguren la victoria, por el rechazo del agresor o la interdicción de sus capacidades.
El objetivo estratégico es restaurar el status quo ante de la agresión y no comprendería la conquista o retención de territorio extranjero o el control de aguas jurisdiccionales extranjeras una vez resuelto el conflicto definitivamente (7).
Estas ideas implican necesariamente una remodelación del IM, es decir, un nuevo formato, apropiado a la concepción esbozada y a sus contenidos operacionales. Una nueva doctrina de empleo debe instrumentar los principios enunciados.
No estamos hablando de cortes quirúrgicos, por reducción presupuestaria, sino del aumento de las capacidades operativas que resulta del sinergismo causado por el efectivo planeamiento conjunto, los mejores sistemas C3+I (8), la interoperatividad interfuerzas, la mayor potencia de fuego, el uso de munición guiada y demás rasgos coherentes con el modelo.
Las fuerzas conjuntas deben desarrollar la capacidad de formar "paquetes" o fuerzas de tareas ad hoc para situaciones emergentes, dentro de un esquema general con a) fuerzas de reacción inmediata, b) fuerzas de acción rápida, y c) organizaciones de aumento en orden según su grado de alistamiento y tamaño. Las primeras se van integrando en las siguientes, como un viejo telescopio, según la situación lo demande.
Transformaciones de este carácter suponen cambios mentales y doctrinarios radicales tanto como previsiones presupuestarias estables en el mediano plazo, un quinquenio o más, que no tienen que sen necesariamente, mucho mayores que las actuales. La experiencia indica que una actitud disuasivo-defensiva en el marco de una naciente seguridad cooperativa, baja los costos de la Defensa en su dimensión militar.
Como la Nación no debe tener un IM sobredimensionado durante la ausencia de conflictos con participación militar, la Defensa debe contar con un sistema de reconstitución del IM con personal y medios, para el caso de que el conflicto militar o las misiones escalen o se prolonguen en el tiempo. En otras palabras, previsiones para obtenerlos en forma ágil y selectiva, abandonando la anacrónica conceptualización de "la Nación en armas", incompatible con el modelo sugerido.
Si estas reflexiones tienen algún fundamento, es indudable que también nosotros deberíamos efectuar una revisión completa ("botton up") de muestro pensamiento y acción, respecto del IM argentino.
Septiembre, 1994
NOTAS
(1) Utilizo el término "Seguridad" en el sentido que daré más adelante, siguiendo la literatura científica sobre el tema.
(2) Ver V.R.Beltrán "Hipótesis de Conflicto" en Fuerzas Armadas y Sociedad, Sgo de Chile, Jul-Sept 1993.
(3) El año pasado, en jurisdicción del Cdo Br M XI, se realizó un ejercicio de Unidad al pie de la Cordillera, al cual asistió como espectador el Tcnl 2ºJefe de la Unidad chilena con asiento del otro lado de Los Andes. Este es un claro ejemplo de una medida de confianza mutua.
(4) Ver Carter A.E., Perry W.J. y Steinbruner J.D. "A New Concepto of Cooperative Security", The Brookings Institution, Wash. 1992.
(5) Idem.
(6) Si suponemos algún grado de sorpresa a favor del agresor, la respuesta defensiva debe ser capaz de efectuar un ataque inmediato y proporcional.
(7) Recordar que el bien protegido es la estabilidad, propia y regional. La conquista territorial, además de ser ilegal, genera nuevas fuentes de inestabilidad.
(8) La fórmula se refiere a las funciones de Comando, Control y Comunicaciones más la Inteligencia. En las fuerzas armadas realmente modernas se expresa C3+I2, siendo la otra "I" Informática, como interfase entre el hombre, las operaciones, los equipos y los sistemas de armas.