LA FORMACION DE ESPECIALISTAS CIVILES
Dr. Guillermo Gasió
Director de la Escuela de Defensa Nacional
Para poder dar un adecuado tratamiento al tema planteado en estas líneas es preciso examinarlo sobre distintos planos. El primero a considerar es el de la formación de los funcionarios públicos en general. Luego debe agregarse la cuestión específica del funcionario público de la alta administración. Asimismo es necesario incorporar al análisis las peculiaridades que, vista desde el ángulo de la administración pública, posee el área de Defensa. Finalmente -aunque no en último lugar- si se quiere enfocar el problema en toda su complejidad no debe perderse de vista el rol que, tanto en el gobierno como en la administración, han desempeñado durante décadas las Fuerzas Armadas en la Argentina.
Por distintas razones, en nuestro país no ha habido preocupación por la calificación del funcionario público (no entendida como evaluación sino como calidad profesional) durante muchísimos años. Pueden encontrarse en todo caso algunas excepciones en áreas específicas, como Yacimientos Petrolíferos Fiscales, Ferrocarriles o Vialidad Nacional. También ha habido experiencias felices -aunque hoy algo olvidadas- a nivel provincial, de las cuales quizás las más significativas hayan sido la Escuela de Funcionarios Municipales de Rosario y las reformas que en Entre Ríos llevó a cabo el Gobernador Tibiletti durante la década del 30. Hay que aguardar hasta comienzos de los años 60 para hallar una iniciativa de profesionalización de la función pública en un área determinada, con la creación del Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN). Esta situación no responde a una casualidad. A las dificultades conceptuales se suman los obstáculos políticos: la profesionalización del servicio público implica, claramente, la eliminación del clientelismo, ya sea de los partidos políticos o de las corporaciones militares.
Formar a un funcionario requiere tener en claro algunos conceptos. Es muy distinto capacitar a alguien para que se desempeñe como gestor que hacerlo para que sea analista en un área pública determinada. Esta diferenciación constituyó uno de los puntos centrales por los que, a partir de 1984, en el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), se concibieron y diseñaron diferenciadamente la Carrera de Administradores Gubernamentales y la Maestría en Administración Pública.
La alta función pública tiene algunas especificidades, ya que en ella reside el enlace más directo con la acción de los políticos, lo cual requiere que se deba trabajar conjuntamente en la mayoría de las circunstancias. De ahí que la diferencia con el nivel burocrático no es sólo de grado sino también cualitativa. En principio, podría afirmarse que existiría una capacitación común para los funcionarios de todos los ministerios; sin embargo hay dos de ellos, Relaciones Exteriores y Defensa, a los que les concierne un tipo de gestión altamente diferenciado. En consecuencia sus funcionarios deben tener un claro perfil de elite profesionalizada, que plantea una serie de requerimientos: de administración central, alta administración y administración del ministerio en cuestión.
Por otra parte, corresponde diferenciar la capacitación de un gerente para producción -en el área de Defensa esto es típico de empresas públicas que requieren un tipo de formación y de capacitación específicas- de un gerente para la administración central; son roles diferentes que requieren, incluso, características personales totalmente distintas.
ADMINISTRACION PUBLICA Y
EDUCACION SUPERIOR
Hasta aquí se han empleado en forma indistinta y equivalente los términos "formación" y "capacitación" de funcionarios, considerando que en todas las experiencias exitosas del mundo -sin entrar en consideraciones teóricas- se procura cada vez más acortar la brecha entre estos dos términos, muchas veces presentados de manera dicotómica.
Esto no es incidental ni anecdótico: hace al lugar donde ambas se llevan a cabo y está relacionado con la polémica que sostiene desde tiempo inmemorial la administración pública -como ciencia o disciplina- con la Universidad. Las administraciones públicas que en la actualidad se consideran como las más eficientes -la francesa y la alemana- resolvieron este problema de una manera harto expeditiva: formaron y capacitaron a sus agentes en lo que se refiere a la especificidad de la función pública en sus fases de gestion y administración, con bastante éxito y eficacia, fuera de las universidades.
En rigor, la Universidad siempre ha abrigado sospechas respecto de la administración pública. Tal posición se ha hecho evidente en una serie apreciable de coloquios de especialistas universitarios europeos: es recurrente la tesis que sostiene que la formación de un administrador gubernamental no posee un sentido específicamente científico. En algunos de estos coloquios hubo intervenciones muy provocativas y frontales respecto de que esto sólo ocultaba serias limitaciones propias que evidencia la Universidad. De hecho, es la única que estaría en condiciones de realizar lo que es obvio desde siempre en la ciencia de la administración pública, y que aparece expresado en las distintas vertientes de la multidisciplinariedad y la interdisciplinariedad, en camino hacia la transdis-ciplinariedad. Frente a esta situación, la Universidad se refugia cada vez más en un rol de depositaria del Saber, dudosamente sustentable, porque la Universidad ha estado formando profesionales en el sentido más pedestre del término, como es el caso de los contadores, los abogados, los arquitectos, los médicos..., lo cual nada tiene que ver con la visión de la universidad como universalidad, como investigación.
Con todo, la Universidad no parece ser -por una cantidad de otros problemas relacionados con sus maneras organizativas, con sus esquemas, con sus limitaciones de funcionamiento- el lugar más adecuado para la formación en administración pública, toda vez que ésta requiere una enorme flexibilidad y constituye una esfera sumamente cambiante, tanto como la realidad. Quien aspira a ser un administrador eficaz debe imbuirse de conocimientos y experiencias que muy posiblemente no puedan adoptar en forma estricta una determinada currícula o un determinado programa para una asignatura. La formación en administración pública requiere de mucha actividad práctica: seminarios, talleres. Si bien esto puede ser discutible y en todo caso puede aplicarse a casi todas las disciplinas, la Universidad tiene una manera de impartir conocimientos, consagrada esencialmente por la tradición, que las hace funcionar como una suerte de caricatura del paradigma de Kuhn, en lo que atañe a sus tesis centrales sobre la naturaleza de las ciencias y a la génesis de las revoluciones científicas.
En cuanto a esta primera cuestión acerca del lugar donde debe realizarse la capacitación, es preciso volver a insistir en el imperativo de que no se presente una dicotomía entre capacitación y formación, porque al concebírselas como dos cosas radicalmente distintas, la formación se concebiría desde el polo de la oferta y la capacitación desde el de la demanda. Asimismo cabe añadir el tema de la titulación, del desarrollo de un curriculum profesional personal, de ser un medio adecuado de vínculo social, etc. Pero hay un aspecto práctico capital: la administración pública desde siempre tuvo claro que la piedra de toque de la utilidad de lo que estaba haciendo se veía en la práctica, cosa que no ocurre con las profesiones. Cuando se acentúa esta división entre formación y capacitación, lo más frecuente, por más que se declame lo contrario, es que se llegue a enciclopedismos absolutamente inútiles con una cantidad de información que se imparte en las aulas sabiendo, tanto el que habla como el que escucha, que lo que se está discutiendo no tiene nada que ver con lo que ocurre fuera del aula. Este problema es uno de los más difíciles de resolver; y lo podríamos relacionar con otro también vinculado: que la formación, como se la entiende comúnmente, lleva por lo general a enseñar mucho sobre la cosa, pero no la cosa misma. Cabe agregar que esto, además de exigir un grado de honestidad muy grande por parte de quienes ejercen la tarea de la capacitación -es muy difícil que alguien acepte decir que lo que está haciendo es casi inútil- se entronca con la ya apuntada diferencia entre formar para gestionar y formar para analizar. Por otra parte, formar para gestionar y administrar requiere un esfuerzo, un grado de actualización, un intento de aprehender la realidad muchísimo más profundo que el que se puede encontrar refugiado en visiones absolutamente parciales, esquemáticas e hipersimplificadas.
EXCELENCIA Y
ORGANIZACION
Cuando se crean institutos de capacitación y formación como el INAP o el ISEN es esencial asegurar el imperativo de la excelencia, puesto que en la medida que tal objetivo no se alcanzase, esos institutos sólo servirían para legitimar bajo el título de funcionario formado y capacitado a alguien que no lo es ni lo será.
La capacitación y formación de funcionarios constituye un desafío que requiere un alto grado de audacia, pero no entendida como improvisación sin sustento, sino en el sentido de tener en cuenta cuál es la naturaleza del problema y cómo resolverlo. Quizás el ejemplo paradigmático sea el de la Ecole National d'Administration, en Francia. Durante su primer año, cuando se forma después de la guerra, el ENA realiza pasantías en lugar de dictar cursos, porque sus autoridades no tienen en claro cómo organizarlos ni quiénes los van a dictar. Ante cualquier intento de este tipo en el ámbito de Defensa es necesario que profesionales tradicionales, agentes experimentados de los propios cuadros ministeriales y los oficiales más calificados, integren equipos meramente pluridisciplinarios al principio, vayan avanzando en la elaboración de determinadas materias, cursos, etc., comprometidos con la manera arriba delineada de ver los problemas. Con el tiempo estos proyectos se vuelven interdisciplinarios y hasta pueden llegar a convertirse en transdisciplinarios en una tercera etapa, cuando los egresados de estos centros de formación en administración pública pasan a ser los docentes naturales. Es así como ha funcionado exitosamente en todas partes del mundo. Este enfoque es aplicable a la administración en todos sus aspectos, a algunos proyectos de formación de personal diplomático y a algunas experiencias de formación en materia de profesionales de la administración para la Defensa, como en el caso estadounidense.
Se podría pensar que esta instancia de formación podría volverse una variante dentro de la ciencia política en el sentido amplio, como de hecho ocurre en gran parte de las universidades norteamericanas, donde a la disciplina se le da un contenido y un enfoque absolutamente empírico, cualitativo. Por el contrario, las carreras en ciencia política abocadas a cuestiones abstractas y abstrusas resultan incapaces de facultar a nadie para desempeñarse con alguna eficacia como gestor o administrador de asunto alguno.
La capacitación en Defensa debe contener los llamados módulos históricos de la administración pública: el módulo juridicista, el módulo generalista, el módulo de ciencias sociales, el módulo de administración para el desarrollo. Hay que planteársela como una combinación entre una formación significativa en ciencias sociales, sumada a una formación muy importante en lo que se llamó administración para el desarrollo, en el sentido de ser una administración de proyectos, planificación y evaluación. Estas dos vertientes son, ciertamente, los pilares de una buena formación en Defensa. Por un lado implica tener al mismo tiempo una buena base jurídica, una sólida formación sociológica y económica y una idea clara respecto de las tareas específicas que tienen que ver con planeamiento, control de gestión y todos los demás aspectos que forman parte de la administración. Una formación eficaz para una alta administración en materia de Defensa se tiene que hacer cargo de todos estos problemas y debe necesariamente plantearse con justeza qué se supone que debe hacer un funcionario en esa área: toma de decisiones políticas, coordinación y evaluación de proyectos, resolución de problemas de implementación, etc.
EL ROL DE LAS
FUERZAS ARMADAS
EN DEFENSA
Junto al conjunto de problemas ya analizado, coexiste en el área de Defensa el tema de la relación entre las fuerzas armadas y el poder político y, dentro del poder político, el rol de la administración pública, tomando a Defensa como una política pública y como una de las funciones indele-gables del Estado.
Por de pronto, deben erradicarse al menos dos distorsiones básicas típicas del discurso antiguo de las fuerzas armadas. Primero, darle un enfoque hipostático o antropomórfico a la realidad en lugar de estudiarla tal cual es, o sea, evadir a través del lenguaje los problemas reales y consecuentemente pretender cambiar la realidad mediante las palabras. Segundo, reducir el examen racional de problemas intrínsecamente complejos (i.e. la soberanía, el interés nacional, etc.) mediante afirmaciones dogmáticas, y a la vez transformar en doctrina cuestiones eventualmente fenomenológicas.
La formación de especialistas en Defensa requiere atender, secuencialmente, dos aspectos: primero, una adecuada formación en relaciones internacionales, tema sobre el cual se opina con una enorme liviandad y ligereza. El segundo es, probablemente, uno de los temas más complejos: conocer la realidad del Estado en materia de Defensa. Hay un tercer aspecto que es el definir cuál es el rol de las Fuerzas Armadas. En la medida en que estas premisas no estén claras, será muy difícil formular y gestionar una política de Defensa, y mucho más difícil aún elaborar una política de capacitación o de formación para políticos y funcionarios especializados en Defensa.
Tal vez el mayor problema para llevarla adelante es que se presupone que el Estado tiene resuelto el problema del control de las fuerzas armadas. Todo funcionario público debe tener una idea cabal de cómo se controla la línea. Y desde luego el político tiene que tener en claro cómo se controla todo, incluyendo a los altos funcionarios públicos.
Una de las tentaciones en las que suele incurrirse es la de intentar resolver la cuestión de la necesaria idoneidad en la gestión pública mediante la corporativización del poder. Así, pensar que los órganos gubernativos vinculados al área de agricultura deben estar a cargo de los ruralistas; los de trabajo, a cargo de los sindicalistas; y, por ende, el Ministerio de Defensa, a cargo de los militares. La idea de tener una