POLITICA DE DEFENSA: Una discusión conceptual y el caso de Brasil
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Thomaz Guedes da Costa
Por primera vez, la sociedad brasileña observa los debates sobre la defensa nacional en el ámbito de la política partidaria. Esa iniciativa llegó al público con las propuestas vehiculadas en la reunión del Partido de los Trabajadores (PT) en febrero pasado, con el objetivo de contribuir a la definición de la plataforma del partido para las próximas elecciones presidenciales. Esa iniciativa podrá corresponderse con otras, pues ya en el horizonte se nota que otros partidos se interesan también en el asunto, permitiendo asimismo que el debate público levante vuelo (2).
Como apunta Oliveiros S. Ferreira, los partidos políticos brasileños están lejos de ser vehículos para la expresión de la articulación de las ideas políticas de la sociedad (3). Entretanto, el surgimiento de esta nuevo tema en la agenda partidaria significa que ya le fue consagrada alguna importancia distinta. Aunque sean opacados por otros más relevantes de la agenda política de la carrera presidencial, esos debates pueden provocar reacciones de varios grupos de presión que manifestarán sus ideas y llamarán a los electores a apoyar sus propuestas. Una reacción fundamental será la de las organizaciones gubernamentales, militares o civiles, sea en defensa de intereses propios, o en la expectativa de que el debate pueda finalizar con medidas a ser implementadas en la próxima administración sobre política de defensa.
¿Qué viene a ser, entretanto, la política de defensa? Apuntando a contribuir al esclarecimiento operacional del concepto y a provocar reacciones para el debate, este trabajo aborda como punto principal, conceptos sobre política de defensa nacional, cotejando un marco teórico con el ámbito del proceso decisorio vigente. En segundo lugar, ilustra el análisis conceptual con algunas facetas del proceso decisorio brasileño sobre defensa nacional.
DISCUSION DEMOCRATICA
Una de las señales de instalación de un régimen democrático en un país es la discusión pública acerca de todas las reglas de juego político, las políticas gubernamentales en general y los asuntos militares, en particular (4). Esos debates sobrepasan una mera discusión académica, pues cuentan con la contribución de representantes electos, autoridades no militares, especialistas civiles y comentaristas de asuntos políticos y técnicos de las fuerzas armadas, en actividad y retirados. El fenómeno del debate y el de la interferencia, observados en las sociedades que se democratizaron y que definieron recientemente, por consenso, políticas de defensa, no han descaracterizado la identidad militar de las fuerzas armadas. Por el contrario, en las nuevas democracias como la española, la portuguesa o la polaca -por ejemplo-aumentó el sustento de acción legítima del instrumento militar y se creó un ambiente apropiado para la movilización de los recursos nacionales en la preparación de las fuerzas armadas para las nuevas hipótesis de empleo (5).
En la historia política brasileña son prácticamente inexistentes los momentos en que las cuestiones de seguridad internacional del país fueron relevantes en la agenda política y en los debates públicos nacionales. Hasta los análisis de naturaleza académica son rara vez realizados (6). Igualmente con las noticias de incidentes episódicos, como la entrada no autorizada de fuerzas militares extranjeras en el territorio nacional o los choques en las fronteras como el de Traíra, o el envío de tropas para misiones multilaterales de paz, la adquisición de equipamiento militar sofisticado, los cambios organiza-cionales, o la cooperación militar internacional, etcétera, se mantiene una pasividad en las manifestaciones públicas y en las presiones militares por una u otra opción política, quedando el proceso decisorio relegado a las fuerzas armadas o a las instituciones con atribuciones correspondientes, como el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría de Asuntos Estratégicos (o sus antecesores).
Asimismo en momentos de crisis internacional, como el de la Guerra de Malvinas o la Guerra del Golfo, los escasos debates sobre el status de la política de defensa brasileña se circunscribieron a la importancia que les fue atribuída en los noticieros. Se podrá decir que los debates sobre esa materia habrían sido sofocados por un Ejecutivo autoritario en las décadas de régimen militar. Pero, mismo antes de 1964, las decisiones como el envío de tropas brasileñas para componer fuerzas de la ONU en acciones en Corea, Sinaí y el Congo fueron "silenciosas" (7). La crisis de la Guerra de la Langosta no es contemplada en los recorridos de la historia de Brasil. Después de 1988, las cuestiones actuales como la supervivencia de la industria nacional de armamentos, la participación de Brasil en regímenes de control de transferencia de tecnologías sensibles o la participación del país en acciones de paz de la ONU permanecen "silenciosas". En la actualidad, la ausencia de preocupación acerca de las cuestiones de seguridad internacional o de defensa nacional puede ser evidenciada ya sea por las prioridades de la política exterior brasileña como fueron presentadas por el Secretario General del MRE en un seminario interno de su organización, o por el contenido tradicional de los discursos presidenciales (8).
Si la ausencia de debates traduce una inexistencia de preocupación popular y política, eso no significa que el tema no sea importante, que no deba merecer la atención intelectual y política de la sociedad y del gobierno. Los cambios del sistema internacional y sus repercusiones son por sí solo motivo suficiente para atraer la atención de muchos sobre esa cuestión. Y las iniciativas partidarias incluyen en la agenda un nuevo ítem que, tal vez sin precedentes, venga a exigir del Ejecutivo reflexiones y ajustes organizacionales inéditos.
En ese contexto, desde ya, se identifican por lo menos dos segmentos que deben ser relevantes en las discusiones políticas sobre el asunto.
El primero deberá ser el gerenciamiento de la defensa nacional, en su nivel más elevado, su coordinación con otros instrumentos de la política exterior, sus mecanismos políticos de acción interorganiza-cional y sus procesos operacionales para la acción de preparación y empleo de las fuerzas armadas.
El segundo deberá ser de temas específicos, tales como servicio militar, presupuesto, adquisición de equipamiento, reformas administrativas, desdoblamiento de fuerzas en la Amazonia, etc.
Antes de que esos dos segmentos asuman lugar en el debate nacional, las instancias gubernamentales, preocupadas por la defensa nacional, deben reflexionar acerca del estado de gestión de la defensa nacional, no sólo en relación a las aspiraciones del "deber ser" según las ópticas de las diversas organizaciones, sino también en lo que se refiere a la realidad del juego político en la arena nacional.
POLITICA DE DEFENSA: ENTENDIENDO LA UTILIDAD DEL CONCEPTO
Política de Defensa no es un concepto comúnmente utilizado en la cultura política brasileña (9). Entretanto, ese concepto se ha revelado como de gran utilidad para los analistas de asuntos militares cuando procuran sistematizar los acuerdos sobre el uso de las fuerzas armadas en la defensa de los intereses de un país (10). Si bien una definición de política de defensa no fue aún establecida y universalmente aceptada en sus mínimos detalles, por lo menos ya existe un consenso sobre el fenómeno que se está investigando.
Política de defensa podría ser un concepto entendido como la aplicación de hecho, real, de los medios militares en la preservación y consecución de los intereses vitales de un país. En oposición, una política de disuasión tendería al entendimiento operacional relativo al empleo potencial del instrumento militar en una interacción de actores en la escena internacional. Mientras tanto, una aplicación del concepto política de defensa evolucionó, pasando a tener una amplitud mayor desde el punto de vista empírico y a abarcar, en su nexo, también aquello que sería una política de disuasión. Para entender ese concepto, debe hacerse dos distinciones: una entre defensa y seguridad, que se encuentra en la premisa de que la seguridad se refiere a consideraciones que van más allá de lo militar, tomando como base una estructura socioeconómica de la sociedad, o individuo y grupos de personas; otra distinción a considerar es el grado de jerarquía entre defensa y estrategia. Estrategia es una manifestación voluntaria del Estado para maximizar su posición con el fin de asegurar la seguridad o la defensa en un ambiente hostil.
La utilidad heurística del concepto política de defensa es su dualidad aplicativa. Por un lado, el concepto puede retratar una naturaleza normativa, en el nivel de los procesos políticos y burocráticos, cuando la determinación "de una política de defensa" por la autoridad competente en los contextos políticos nacional e internacional, lleva a establecer las condiciones de ejecución de esa política y de la definición de empleo de los recursos militares. Con ese abordaje, se llega a afirmaciones como: "El Brasil no tiene una política de defensa" (11). Por otro lado, desde el punto de vista empírico, el concepto política de defensa -en la ausencia de una teoría formal- pasó a ser reconocido como un instrumento teórico, o un paradigma, capaz de orientar los análisis sobre los principios y procesos para la preparación y empleo de las fuerzas militares de un país en salvaguarda de sus intereses en la escena internacional. Con esa aplicación, analistas gubernamentales y académicos pasan a describir, a explicar y a preveer la política de defensa de un país.
Aproximando la naturaleza normativa a la empírica, se puede llegar a una comprensión del concepto que une la dualidad aplicativa. Así, la política de defensa pasa a ser entendida como un conjunto formado por principios generales, por procesos de toma de decisión y de asignación de recursos y por la implementación de medidas para la preparación y el empleo de las fuerzas armadas como instrumento de acción del país en la preservación y consecución de intereses en la escena internacional. Esa comprensión no es hermética y su valor es mayor no por su aplicación normativa, sino por la aplicación en la investigación empírica. Consecuentemente, algunos pueden descartar su utilidad en la acción gubernamental, pero no pueden negarlo en la investigación analítica.
En la investigación analítica, la política de defensa, además de contemplar un rol de categorías sobre fenómenos pertinentes, se resume en cuatro componentes básicos:
El primero es el segmento del discurso, con el que se busca comprender los mensajes internos del proceso decisorio y de la acción de gobierno y los mensajes externos de las comunicaciones entre los actores del juego político. Ese es el ámbito de los discursos, de los documentos internos normativos, de las comunicaciones oficiales y de los mensajes abiertos y velados en las interacciones estratégicas.
El segundo segmento es el del empleo, o sea el del entendimiento de las posibilidades de utilización de las fuerzas armadas en circunstancias hipotéticas. Ese segmento establece una razón de ser de la fuerza, en su dimensión política, su estructura física y su composición intelectual. Y entendiendo perfectamente el sentido de empleo de las fuerzas armadas que se establece en los demás segmentos.
La preparación operacional de las fuerzas armadas compone el tercer segmento, que es el desenvolvimiento de la doctrina, del entrenamiento y del establecimiento de mecanismos de comando, control, comunicación e inteligencia entre las unidades de las fuerzas armadas. Esa es la dimensión intelectual de la política de defensa, con la cual se revelan, con precisión, la voluntad política y la competencia de las organizaciones para planificar su existencia, sus misiones y sus acciones.
Finalmente, la adquisición de armamentos se destaca como un segmento aparte, debido a la importancia de sus revelaciones sobre las fuerzas armadas, apuntando a la realidad de la capacidad militar. Estudiando ese segmento, el analista pasa a comprender la situación de la fuerza militar, su instrumental físico, que será asociado al potencial humano. El nivel del desenvolvimiento tecnológico, los diversos tipos de material, las transformaciones de recursos y los procesos internos y externos de compra y posesión de material bélico permiten una evaluación clara de la realidad del juego político.
EL CASO BRASILEÑO
La discusión sobre el concepto de política de defensa gana realce cuando es posible esclarecer el significado de ese término y la complejidad de su contenido real. Así, aplicando superficialmente ese abordaje en el caso brasileño, se pueden sugerir algunos componentes para el debate sobre política de defensa en la actualidad nacional. De forma un tanto superficial y excluyente, ese análisis tiende a seguir los trazos teóricos del concepto y focaliza el cuadro brasileño.
El segmento del Discurso
No hay, en Brasil, documentos declaratorios oficiales sobre la defensa nacional. Históricamente se observa una carencia o una omisión sistemática de documentos "directores", emitidos por el Ejecutivo, de discursos de autoridades y de registros de decisiones en el campo de la defensa. Mismo en las circunstancias en que eran esperadas manifestaciones de los jefes de gobierno, son casi inexistentes los registros objetivos sobre la defensa nacional, sea estableciendo directrices internas para la acción gubernamental, sea documentando la autoridad y la responsabilidad del gobierno en la participación y en la orientación de acción política externa (diplomática), o, aún más, relatando la iniciativa o la reacción del Ejecutivo en el debate público nacional (12).
En los últimos años, aunque haya habido una demanda de documentos de alto nivel para orientar la estrategia militar, poco se ha revelado con respecto a las comunicaciones presidenciales. Uno de los raros documentos sobre directrices gubernamentales en la administración del Presidente Itamar Franco no hace referencia a asuntos de defensa (13). Desde 1991, el Mensaje al Congreso Nacional, enviado por el Presidente ara la apertura de las sesiones legislativas, se limita a listar "acciones ya realizadas" y "acciones programadas" para el año, de acuerdo con la propuesta presupuestaria de cada fuerza y el Estado Mayor de las Fuerzas Armadas.
Es curioso apuntar, por ejemplo, que una de las raras manifestaciones de propuesta presidencial para el planeamiento de la defensa nacional en las últimas décadas fue elaborada por el gobierno del Presidente Fernando Collor. Después de presentar una orientación gubernamental para la Política Exterior, la administración federal llamó la atención del público en lo referente a Defensa, apuntando las necesidades de profesionalización, prontitud operativa, desempeño tecnológico y movilidad de las fuerzas armadas, indicando una preferencia por una postura disuasiva (14). Entretanto, como el Proyecto fue utilizado como moneda de cambio en el Congreso, las propuestas de implementación de principios que rigiesen la política de defensa se diluirían en el embate legislativo.
Asimismo la cuestión del Concepto Estratégico Nacional, documento propuesto como guía de la seguridad nacional, fue fugaz. Durante décadas, la Escuela Superior de Guerra (ESG) ha hecho esfuerzos para establecer cierta lógica (propia) para el ordenamientoo de la acción política brasileña. Entretanto, a pesar del esfuerzo de divulgación y de socialización política de su doctrina, las propuestas de la ESG encontraron poca permeabilidad en el área gubernamental (15). Los argumentos pueden ser variados acerca de esa resistencia, desde su adecuabilidad ideológica hasta la autoridad organizacional y la operacionabilidad cognitiva. Objetivamente, hay que reconocer que la complejidad y el formalismo del mé-todo perjudicaron su adopción completa en una gestión gubernamental ágil.
Los llamamientos constantes para que el Ejecutivo conciba y ponga en vigor un documento inspirado en la escuela esguiana, el Concepto Estratégico Nacional, se fundamentan en la premisa de que ese mecanismo es algo que siempre existió en nuestra cultura estratégica. La realidad muestra lo contrario (16). Además del Concepto de 1969, no se tiene noticia de que otro haya estado en vigor. Esa evidencia no implica que no haya necesidad de orientaciones superiores, pero demuestra la dificultad de establecer esas orientaciones en ausencia del reconocimiento de la importancia de la defensa por el estadista y de su urgencia por la sociedad (17).
Otro documento que revela la carencia de directrices ejecutivas, en términos declaratorios, es la Política Militar Brasileña, en vigor desde el 5/2/93. Atendiendo a sus obligaciones funcionales, el Estado Mayor de las Fuerzas Armadas (EMFA) adopta, en ese documento, un concepto esguiano de política y establece un conjunto de objetivos a ser "conquistados y mantenidos" por las fuerzas armadas, siguiendo los preceptos constitucionales y doctrinarios (18). Las dudas que surgen en cuanto a los presupuestos de respaldo político (poder + distribución de recursos) se asocian a la utilidad operacional del documento. Además de ello, el lector de ese documento debe convivir con las ambigüedades del texto que no encuentran soporte en directivas superiores del Gobierno o consensuadas en la política nacional (19). Por ejemplo, en el objetivo nº 1, "Desenvolvimiento de la expresión militar armónico con las demás expresiones del poder nacional y compatible con la proyección de Brasil en el escenario internacional", el analista no encuentra respaldo acerca del significado de "compatible con la proyección" de Brasil. En el objetivo nº 3, no se esclarece el criterio a ser utilizado para avalar el grado de "modernización" de las fuerzas armadas. En cuanto al objetivo nº 6, cabe indagar: ¿cómo entender operacionalmente para el planeamiento militar los "principios que rigen las relaciones internacionales de Brasil"? (20).
Las manifestaciones públicas y los documentos directivos son importantes para establecer, sea en forma autoritaria o participativa, un sentido de dirección al esfuerzo nacional, o por lo menos, del Gobierno. Es esa orientación la que crea la permeabillidad del comando y el compromiso de los cuadros con la política gubernamental, en el ámbito del Ejecutivo, y la movilización de recursos políticos, materiales y humanos, en la sociedad. Sin juzgar el contenido en sí, esa visión de gestión estratégica fue retratada en el discurso del Presidente Castelo Branco delante de los futuros diplomáticos en 1964, cuando expuso, con su autoridad presidencial, las directivas para la inserción estratégica del país (21).
En una democracia, la defensa nacional es un asunto inherente a las fuerzas armadas, pero no exclusivo de ellas. La disposición y el vigor de un país para movilizar recursos, aplicar con voluntad instrumentos de fuerza y sacrificar "sudor y lágrimas" surgen de la legitimidad de los objetivos y de las estrategias sustentadas por la sociedad. Sin embargo, tales condiciones dependen del liderazgo que es atribuído legalmente, en el caso brasileño, al Presidente de la República (22). Así, compete a éste dirigir la preparación y el planeamiento del empleo de las fuerzas armadas, consultando (aceptando o desechando) y dividiendo la responsabilidad de decisión con el Consejo de Defensa Nacional (23). De allí surge, entonces, la demanda de que en la actualidad la Secretaría de Asuntos Estratégicos debería ser un catalizador para elaborar una orientación estratégica que oriente, priorice y esclarezca el planeamiento militar.
El segmento del Empleo
En la cuestión del empleo de las fuerzas armadas, se observa una situación difusa para el planeamiento militar brasileño. Por las consideraciones arriba referidas y pautándose en las definiciones del texto constitucional, la sociedad tiene una expectativa del empleo general de las fuerzas armadas que, además de atender a la manutención de la ley y el orden, se vuelva hacia la defensa de la Patria. Entretanto, ¿cuáles son las situaciones objetivas de defensa de la Patria que tanto la sociedad como las fuerzas armadas deben tener en cuenta? La respuesta no puede ser indefinida. Por el contrario, ella debe contener consideraciones hipotéticas que permitan a todas las partes ponderar costos y beneficios además de los medios necesarios para emplear, con éxito, a las fuerzas armadas. Así, un análisis operacional se puede deducir del objetivo general, por ejemplo, de preservación de la integridad territorial del país y volverse para las condiciones de realización del empleo de las fuerzas militares en circunstancias específicas (24). ¿Hasta qué punto se puede permitir la violación del espacio aéreo brasileño por aviones extranjeros? ¿Cuál es el tipo de respuesta militar en el caso de incursiones de tropas de otros países a través de la faja fronteriza? ¿Qué dispositivo militar debe ser aplicado en la Re-gión Amazónica, y contra qué o contra quién debe ser utilizado?
La necesidad de establecer prioridades para tener un empleo adecuado del instrumento militar es parte integrante del gerenciamiento de los objetivos y de la acción de política exterior. En el campo de la seguridad internacional, se pueden apuntar cuatro grandes vertientes de política exterior, con repercusiones directas sobre el empleo militar.
La primera y más amplia vertiente se refiere al dilema de la seguridad. Este es un fenómeno conceptuado originariamente por John Herz (25). Herz argumenta que el dilema de la seguridad desafía a los países porque los mecanismos de defensa no contribuyen necesariamente a la seguridad como un todo. La disposición de recursos, el desarrollo de tecnologías y el establecimiento de capacidades pueden inducir a otros países a tener comportamientos diversos ante la percepción de inseguridad causada por la ambigüedad potencial en el uso de las fuerzas militares. En otras palabras, aquello que la clase dirigente de un país interpreta como una medida para su defensa puede ser interpretado por otros como una medida ofensiva o agresiva. Es en ese contexto que los programas brasileños, como el de misiles o el del submarino nuclear, causan recelo a los líderes de otros países. Debido a la anarquía y a la auto-ayuda, características del sistema internacional, las declaraciones de objetivos pacifistas dadas por las autoridades brasileñas pueden no ser aceptadas por la clase dirigente y por la opinión pública de otros países.
La segunda vertiente se refiere a las posibillidades de Brasil de formar alianz
as y de adherir a iniciativas que supongan la seguridad colectiva. La preocupaci
ón, en ese contexto, son las vulnerabilidades y el casuismo de los mecanismos del régimen de seguridad internacional existentes en la actualidad, tanto a nivel regional como global. Cuanto mayor es la suma de países, con intereses diversos, en torno a un proyecto de seguridad colectiva, menor es el potencial de compromiso de cada miembro. Por un lado, la diplomacia debe regular los esfuerzos de adhesión que favorezcan los intereses brasileños y que al mismo tiempo preserven al país en términos de costos y de compromisos políticos indeseables, cuando Brasil es cooptado por otros para dividir los costos de la paz internacional. Por otro lado, la acción colectiva internacional exige que el país tenga iniciativas en la construcción de mecanismos que le sean útiles, según el punto de vista de sus propios intereses (26). Así, las autoridades brasileñas deben preocuparse por las ideas de revisión y fortalecimiento de las Naciones Unidas, del sistema de la Organización de Estados Americanos y del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, y también con nuevas propuestas de subregionalización de la seguridad internacional, como las formas preventivas, cooptando adherentes, neutralizando propuestas adversas. Esa preocupación debe tener como objetivo contribuir para que las iniciativas de revisión del régimen internacional se ajusten a los intereses del país, para que el Brasil no siga apenas las propuestas de otros, las cuales podrían contrariar sus objetivos propios o crear constreñimientos en su acción en el escenario internacional. Es sobre esta área de acción internacional que se debe reflexionar en el campo de la defensa, definiendo los parámetros de preparación de los medios militares nacionales para el empleo en misiones de paz bajo bandera multilateral. ¿Qué tipo de padrón de equipamiento y de operación debe ser adoptado para optimizar las misiones militares conjuntas con otros países? ¿Qué ajustes doctrinarios son deseables?
Por fin, todavía en el campo multilateral, se debe hacer una reflexión acerca de las hipótesis en las que Brasil sería objeto de acción colectiva por colocar en riesgo la seguridad internacional en la opinión de otros centros de poder. ¿Qué comportamientos de Brasil provocarían reacciones adversas en el ámbito multilateral de la seguridad internacional, acarreando sanciones, castigos y hasta acciones contra el país?
En la tercera vertiente, transferencia de tecnologías sensibles, las preocupaciones con el comportamiento de Brasil pueden ser dirigidas a dos cuestiones: ¿cuál es el potencial de Brasil para causar perturbación del orden internacional con la transferencia de conocimiento para otros países? ¿Hasta qué punto las tecnologías importadas por el Brasil son agregadas a su capacidad militar? Aquí, nuevamente, las características anárquicas del sistema internacional generan desconfianza entre los actores, haciendo que las afirmaciones de intenciones no sean aceptadas más que para el discurso. Esa es una situación muy similar a la del dilema de seguridad en la que la coherencia y la lógica entre lo que se hace y lo que se dice causan reacciones favorables (27). Eso sucede especialmente en relación a las implicancias potenciales de agregado de nuevas tecnologías a las capacidades operacionales de las fuerzas armadas. En un caso más delicado, teniendo en vista la premisa de inexistencia de voluntad política del Brasil para la construcción de armas de destrucción masiva, la incógnita surge en relación al potencial de empleo que adquirirá la flota de submarinos de propulsión nuclear, teniendo en vista los sistemas de armamentos de que disponen y los padrones de complejidad de las misiones que las fuerzas serían capaces de desempeñar. Esa es una cuestión política que necesita desde ya ser coordinada en el nivel más alto del planeamiento estratégico nacional y comprendida por la sociedad en cuanto a sus implicancias, sus beneficios y sus costos.
La cuarta y última vertiente de las repercusiones sobre el empleo de las fuerzas armadas surge de la preo-cupación central que es preservar la integridad territorial, controlar la permeabilidad de la frontera y salvaguardar la soberanía nacional. Como se dijo anteriormente, esas preocupaciones existen actualmente en un nivel muy genérico en lo que concierne a la acción gubernamental. No existe un esclarecimiento de situaciones objetivas, aunque sea hipotéticas, que sean ampliamente aplicadas para la ejecución del planeamiento militar, que promuevan la movilización nacional y que sean comprendidas políticamente por la sociedad. Ante la falta de una lógica estratégica que oriente el empleo, ¿cómo definir los recursos necesarios para las acciones militares en la Amazonia, en el Pantanal, o en el Atlántico Sur?
Concluyendo, sólo con una señalización política acerca de las posibilidades de empleo de la fuerza militar en consecuentes escenarios alternaivos, podrán las fuerzas armadas visualizar lógicamente sus parámetros doctrinarios y de adquisición de equipamiento.
El segmento de la Preparación
Tal vez sea éste el segmento más complejo. Por eso mismo, el análisis traza apenas algunos puntos que reafirman la complejidad de una agenda potencial de debates acerca de la categoría, en la situación actual de la gestión de defensa en Brasil.
Uno de los elementos fundamentales que perjudican la preparación de las fuerzas militares es la ausencia de una doctrina militar oficial, con su cúmplase, para una acción conjunta de las fuerzas armadas brasileñas. Hace casi cuarenta años que viene realizándose un gran esfuerzo para su composición y promulgación (28). Observando la estructura de comando y control, las tareas en curso en el EMFA, las prioridades de cada fuerza, la capacidad de las fuerzas amilitares para desempeñar sus misiones y lo relacionado con la disputa de atribuciones y presupuestos, se tiene la sensación de que Brasil opera con tres fuerzas armadas independientes (29). El empleo de la aviación, por ejemplo, en lo poco que trasluce al público en las entrelíneas de los diarios, revela trazos de rivalidades interburocráticas y del valor de la autonomía organizacional.
Lo que aquí se pretende no es cuestionar los valores ni los objetivos organizacionales, sino apuntar que esa desintegración surge por no haber directivas en el comando superior, lo cual hace que las fuerzas armadas brasileñas se fragmenten y se enfrenten política y técnicamente, volviéndose incapaces de actuar conjuntamente como exige la guerra moderna (30).
Otro aspecto de la preparación es la carencia material, tanto de equipamientos bélicos como de infraestructura, y la debilidad potencial de las organizaciones militares para sustentar operaciones de combate. Por ejemplo, durante la Guerra de las Malvinas, un jefe de la Fuerza Aérea Brasileña (FAB) argumentó por "diez veces" más equipamientos para que la Fuerza pudiese sustentar combates adecuadamente (31). En la actualidad, los recursos se reducen aún más, siendo ya extremadamente escasos para administrar una instrucción y mantener el adiestramiento. Debido a esa falta de material surge una imagen popular según la cual predomina en las fuerzas armadas brasileñas una característica de escuela, lo que le da competencia teórica para el combate, pero no medios para enfrentarlo.
Finalmente, en ese segmento de preparación, la discusión acerca de política de defensa podrá inclinarse hacia el significado de modernización. Nuevamente, las directivas sobre empleo se vuelven esenciales para establecer los niveles tecnológicos y operacionales deseables. Sin embargo, surgirá otra discusión: modernización significa aumento de costos no sólo para adquirir lo moderno, sino para hacer ajustes organizacionales -de recursos humanos, de instalaciones y de otros medios. Ese es un componente que deberá ser de conocimiento de la sociedad para que ella acepte cargar con los costos de la modernización.
El segmento de la Adquisición
Si la sociedad quisiera encarar los debates del segmento adquisición, una de las cuestiones más críticas se refiere al grado y los criterios de nacionalización que se desea sustentar. La idea de nacionalización del material bélico se vuelve atractiva a causa de la visualizada posibilidad de alcanzar la independencia política del país en relación a sus abastecedores externos. Entretanto, ante la imposibilidad de fabricar todos los componentes y piezas en el país, esa independencia estará siempre supeditada al último componente fabricado en el exterior, comprado y mantenido en stock en una industria nacional, que será incorporado al producto brasileño (32). La discusión de la nacionalización pasa así a analizar los criterios de sustentación de los costos y de los subsidios públicos para las empresas fabricantes de armamentos. Para esos dos elementos de la agenda -el grado de nacionalización del armamento y el sostén de empresas nacionales fabricantes- es que resulta necesario definir en la política de defensa brasileña, con urgencia. ¿Se debe sustentar el modelo autárquico nacionalizante que imperó hasta el final de los años ochenta? ¿Será parte de la estrategia del país adquirir sus armas en el exterior? ¿Brasil debe fabricarlas internamente sólo cuando fueren comercialmente viables? ¿El país va a sustentar solo su esfuerzo nacional o contemplará joint ventures con empresas de material bélico del exterior?
CONCLUSION
El objetivo de este trabajo es iniciar una discusión conceptual acerca de política de defensa apuntando a esclarecer su alcance operativo tanto para abordajes normativos de su empleo político, como para la utilización empírica en una posible óptica del debate nacional. Al observar el caso brasileño, surge la complejidad temática de lo que podrá ser un debate político acerca de las cuestiones del uso de las fuerzas armadas en la defensa nacional. El esbozo que surge de este trabajo apunta urgencias y situaciones críticas que deben ser de conocimiento tanto de las dirigencias políticas como del cuerpo técnico gubernamental, civil o militar.
El análisis sugiere que se hace necesario establecer nuevos abordajes, tanto para la gestión eficaz de la defensa nacional, como para el establecimiento de directivas estratégicas para la orientación de las unidades gubernamentales brasileñas. Brasil podrá asegurar sus intereses, capacitar sus fuerzas armadas, garantizar el acceso a las tecnologías modernas y usos de esas tecnologías, e integrar el empleo de las fuerzas armadas de forma viable y eficaz como instrumento de la estrategia nacional, si establece una unidad de pensamiento, por lo menos en el nivel del Ejecutivo.
Con la agenda política nacional que se da en el momento, se puede por lo menos, establecer una metodología para aumentar la eficacia de la gestión de defensa y dejarla a disposición de la nueva administración federal, que tomará posesión en enero de 1995, para que ésta pueda promover la definición de directivas.
(1) SAE. Documento de Trabajo Nº 10, marzo de 1994. Este trabajo fue elaborado en el ámbito del proyecto "Seguridad Internacional y la Defensa Nacional del Brasil" para discusión conceptual sobre el tema, con invitados del CEE, el 19/4/94. El autor agradece los comentarios de Ricardo Dalla Barba y María de Fátima Magalhaes Loppi. La traducción fue realizada por la secretaría de redacción de SER EN EL 2000.
(2) Para una visión sintética de la postura del PT, ver el trabajo de su mentor Geraldo Lesbat Cavagnari Filho, "Una nueva política de defensa", en O Estado de Sao Paulo, 22/2/94, pág. 2. (N. de la R.: Ver pág. 54 de esta edición).
(3) OLIVEIROS S. FERREIRA. "La crisis del Estado-12", en O Estado de Sao Paulo, 25/2/94, pág. A-4.
(4) Para este argumento en el caso brasileño, ver MURILLO SANTOS (Brig. RR), El camino de la profesionalización de las Fuerzas Armadas. Río de Janeiro, INCAER, 1991, pág. 146.
(5) En el caso español, ver "Nueva Directiva de Defensa Militar", en Revista Española de Defensa, año 6, nº 60, febrero de 1993, págs. 6-12.
(6) Como contribuciones académicas que focalizan objetivamente la cuestión de la defensa nacional, se destacan: BRIGAGAO, CLOVIS, "A cultura dos riscos: conforto e segurança", en ARNT, RICARDO (org.), O Arma-mentismo e o Brasil, Sao Paulo, Brasiliense,1985. CAMPOS COELHO, EDMUNDO, "A Ordem das Prioridades: Funçao das Forças Armadas ou Política Estratégica?", en Política e Estratégia, V, 2, abril/junio 1987, págs. 224-234. SANTOS, op. cit. El Almirante Flores tiene su pensamiento académico reunido en FLORES, MARIO CESAR. Bases para una política militar. Campinas, Unicamp, 1992.
(7) Hasta la posibilidad de participación del Brasil en la guerra de Vietnam fue discutida con el gobierno de los Estados Unidos, en la visita del Presidente Costa e Silva a Washington, en 1967. DEPARTMENT OF STATE. Visit of President-Elect Costa e Silva of Brazil. 78/199B, págs. 1-2.
(8) LAMPREIA, LUIZ FELIPE. A Política Externa Brasileira nos Anos 90, 31/3/93 (mimeo) apunta las prioridades: contribuir para el multilateralismo económico, dar atención comercial a los bloques económicos, atender a la convivencia internacional regional en América Latina, realizar el potencial de relaciones con Africa, fortalecer el multilateralismo político y dar protección a los brasileños en el exterior. Para una manifestación importante y la falta de referencia sobre el tema, ver Presidente Itamar Franco, "Améri-ca do Sul é prioridade para o Brasil", en Gazeta Mercantil, 28/4/93, pág. 3.
(9) Santos adopta el concepto en forma normativa, op. cit., 146-148. El significado de "política militar" para Flores es semejante al de "política de defensa" aquí considerado.
(10) Ver por ejemplo MURRAY, DOUGLAS J. y VIOTTI, PAUL R. (eds.). The Defense Policies of Nations, a Comparative Study. Baltimore, The John Hopkins University Press, 1989.
(11) En ese sentido, se puede entender la crítica constante de Antonio Carlos Pereira de que Brasil no tiene una política de defensa. Sin embargo, dentro de esa lógica se puede argumentar que el país tiene una política más desarticulada y fragmentada. Ver PEREIRA, ANTONIO CARLOS. "Apresentaçao", en Política e Estratégia, V, 2, abril/junio 1987, pág. 168.
(12) En la visión diplomática, una de las raras obras sobre la cuestión de la seguridad internacional de Brasil, es la de CASTRIOTO DE AZAM-BUJA, MARCOS. "Desarmamento - Posiçoes Brasileiras", en FONSECA JUNIOR, GELSON y CARNEIRO LEAO, VALDEMAR (eds.), Temas de Política Externa Brasileira. Brasilia, IPRI/MRE, 1989, págs. 177-193.
(13) SECRETARIA DE PLANEAMIENTO, PRESUPUESTO Y COORDINACION DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA. Direc-trizes para Açao de Governo, 1992.
(14) GOBIERNO DE BRASIL. Brasil, Um Projeto de Reconstruçao Nacional, 15/3/91, págs. 121-122.
(15) PEREIRA DA SILVA, ROBERTO (CMG RE). Delineamiento do Processo Decisório Nacional. Documento de Trabajo nº 1, CEE/SAE, julio 1993, págs. 24-34.
(16) MIDDLETON BRAGA WALTER, ROY (CMG RE). O Papel do Conselho de Segurança Nacional no Processo Decisório Brasileiro. Documento de Trabajo nº 1, CEE/SAE, julio 1993, pág. 11.
(17) GUEDES DA COSTA, THOMAZ. "Percepçao de Ameaça do Ponto de Vista dos Militares Brasileiros", en Leituras Especiais, Ministério das Relaçoes Exteriores, 24, diciembre 1992, págs. 8-17. Sobre el argumento de que Brasil no tiene una percepción de amenaza, ver BITEN-COURT, LUIS. Percepçao de Ameaças no Panorama Estratégico da Defesa do Brasil. Documento de Trabajo nº 3, CEE/SAE, set. 1993.
(18) ESTADO MAYOR DE LAS FUERZAS ARMADAS. Política Militar Brasileira (FA-E-01/89). 1992.
(19) Por lo menos públicamente adoptadas.
(20) Ibid., págs. 6-10.
(21) MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. A Política Exterior da Revoluçao Brasileira - Discursos. Brasilia, MRE, Sección de Publicaciones, 1968, pág. 23.
(22) Art. 8, "Caput". Ley Complementaria nº 69, de 1991, que "Dispone sobre las normas generales para la organización, la preparación y el empleo de las Fuerzas Armadas".
(23) Art. 1, Ley nº 8183, del 11 de abril de 1991, que "Dispone sobre la organización y funcionamiento del Consejo de Defensa Nacional y de otras providencias".
(24) Para una síntesis de esta cuestión, ver SANTOS, pág. 113-130.
(25) El tratamiento clásico está en HERZ, JOHN. "Idealist Internationalism and the Security Dilemma", en World Politics 5, 2, enero 1950, págs. 157-180. Sobre el caso brasileño, ver CAMPOS COELHO, EDMUNDO, op. cit., pág. 232.
(26) Para una visualización de estos intereses, ver "O Brasil pode Integrar força de paz em Angola", en Jornal do Brasil, 1/3/94, pág. 3.
(27) Como por ejemplo, la cuestión de si Brasil debe o no adherir al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP), ya que no tiene el objetivo de fabricar armas nucleares. Para un comentario reciente, ver GOLDENBERG, JOSE. "O Tratado de Nao-Proliferaçao Nuclear", en O Estado de Sao Paulo, 1/3/94, pág. 2.
(28) Algunos de los síntomas de la debilidad causada por la ausencia de esta doctrina puede ser observado en las preocupaciones de los jefes militares durante la Guerra de las Malvinas; ver "Brasil faz a revisao da estratégia militar", en O Estado de Sao Paulo, 16/5/82, pág. 6; "Aeronáutica discute nova doutrina aérea", en O Estado de Sao Paulo, 19/5/82, pág. 7.
(29) Para un resumen de las visiones sobre la fragmentación de la gestión de defensa ver PEREIRA, ANTONIO CARLOS. "Apresentaçao", op. cit., pág. 166-176.
(30) Para un argumento evolutivo de la integración operacional de las fuerzas armadas brasileñas, ver FLORES, op. cit., pág. 131-142. Sobre las fuerzas de fragmentación, ver SANTOS, op. cit., pág. 43-48.
(31) "A FAB quer ser dez vezes mais forte", en O Estado de Sao Paulo, 8/5/82, pág. 5.
(32) Sobre la cuestión de la importancia de la nacionalización de armamentos en un momento de crisis internacional, ver el debate en "O reequipamento trará problema orçamentario", en O Estado de Sao Paulo, 19/5/82, pág. 6; "Delfim anuncia que programa de defesa deve durar dez anos", en O Estado de Sao Paulo, 20/5/82, pág. 6; "Seplan aponta riscos de mais gasto com armas", en O Estado de Sao Paulo, 21/5/82, pág. 5; "EMFA coordena a mobilizaçao industrial", en O Estado de Sao Paulo, 26/5/82, pág. 8. Para un rico análisis de la cuestión en el momento, ver CAVAGNARI FILHO, GERALDO. "P & D Militar: Situaçao, Avaliaçao e Perspectiva", en Premissas 5, diciembre 1993, págs. 2-59.