FUERZAS ARMADAS Y TOMA DE DECISIONES
NOTAS AL COMENTARIO DEL LIC. LUIS EDUARDO TIBILETTI SOBRE EL TRABAJO "LA FUNCION DE ASESORIA DE LAS FUERZAS ARMADAS EN LAS DEMOCRACIAS LATINOAMERICANAS" (*)
Por Guillermo Holzmann
Universidad de Chile
Instituto de Ciencia Política
Los procesos de cambio que vive nuestra sociedad occidental y el resto del mundo están marcados tanto por su velocidad y/o aceleración como por el diseño de una curva de características exponencial entre las naciones con distinto nivel de desarrollo político y tecnológico.
Lo anterior hace que la posibilidad que brinda la Revista "SER en el 2000" y, en particular, el Lic. Luis Tibiletti al ofrecer una tribuna para debatir aspectos que están permanentemente presentes en nuestras realidades, constituya una adecuada y ágil fórmula para cooperar en la claridad de ideas y a la formación de una interacción creativa.
Aquellos que cultivamos algunas de las áreas de las distintas disciplinas que tienen las Ciencias Sociales, bien sabemos que resulta imposible hacer experimentos o pretender tener una capacidad predictiva que sea científicamente valedera. A lo más, aspiramos a a recoger los hechos del pasado, intentar su descripción y explicación, y establecer tendencias posibles de encontrar en el futuro próximo, conforme a las variables consideradas en los análisis.
De este modo, las propuestas intelectuales requieren de contrapropuestas y cuestionamientos que sean convergentes en el objetivo científico que nos impulsa, cual es aportar al desarrollo de nuestras sociedades. Tal es el caso, y la interpretación que realizo, del comentario generoso que en la edición Nro 5 de la Revista ya señalada nos entrega el Lic. Tibiletti.
En su comentario se hacen alcances a dos ideas presentadas en el artículo, las cuales son:
1. La función de asesoría de las Fuerzas Armadas como parte del sistema de toma de decisiones estatal, atendiendo a la capacidad existente dentro del propio sistema de toma de decisiones de las instituciones castrenses.
2. La necesidad de identificar las características específicas de la relación político-militar, diferenciándola de la cívico-militar.
Situado el marco general del debate propuesto, procedo a desarrollar las notas que me merece la re-lectura de mi trabajo a la luz del comentario reseñado.
1. El desarrollo político de las sociedades latinoamericanas han pasado por diversos estadíos, los cuales desde un punto de vista teórico se pueden entender a través de variados modelos. Allí se encuentran los de Jaguaribe, Huntington, Almond y Verba y otros. Cuando hablamos del rol político de los militares, encontramos las vertientes de FLACSO, John Johnson, O'Donell, Moskos, Huntington y una variedad de autores estadounidenses e iberoamericanos.
Con ello queremos decir que nuestro pasado reciente y mediato ha sido motivo de múltiples análisis y estudios, tanto desde una perspectiva filosófica, jurídica, sociológica, histórica, económica y politológica. Cada una de estas visiones, o sus combinaciones, intentó comprender la realidad presente en ese momento aportando aproximaciones teóricas, algunas de las cuales con un claro sentido ideológico. Sin embargo, todos estos valiosos antecedentes aparecen como insuficientes al tratar de articularlos en una dimensión distinta a una que surge como sombra intermitente en el futuro de nuestras naciones.
Si bien no se trata de una nueva interpretación del Mito de la Caverna de Platón, no cabe duda que las imágenes del pasado limitan, muchas veces, los horizontes de percepción del futuro y de la comprensión de los fenómenos que lo definen.
Volviendo a nuestro tema. La vorágine de cambios que han debido enfrentar nuestros países -tal vez algunos más profundos y otros solamente cosméticos- han llevado a buscar instancias intelectuales y teóricas distintas para entender el tipo de proceso en que nos encontramos insertos.
Algunos autores agotan su esfuerzo en la explicación del fin de la guerra fría, o en la preeminencia de lo económico sobre lo político, o en la equiparidad de la libertad y la igualdad, o, también, en un nuevo enfrentamiento entre conservantismo y liberalismo, o en la expresión dicotómica entre tradición y modernidad. Demás está decir, que cada una de estas propuestas conlleva un esquema de valores y principios que se interrelacionan en varios niveles.
Para las ciencias sociales, este fenómeno -incluso más allá de su explicación- la ha sorprendido en medio de un debate intrincado y altamente ideológico. No obstante, merece tenerse en consideración que gran parte de este proceso de cambio es el resultado del desarrollo de las ciencias aplicadas o duras. Son ellas específicamente, las que han traspasado su influencia desde su ámbito específico de acción hacia el entorno social, modificando de paso conductas, funciones y estructuras. Hay autores que plantean una dependencia estructural entre ambas, pero relativizan su posición rescatando al individuo y su medio (1). El instrumento más recurrente para hacer de todo ello una realidad es la tecnología y, dentro de ella, todo lo concerniente a las comunicaciones.
Sin duda, que ello ha tenido un impacto importante en la toma de decisiones de los diferentes gobiernos, tanto por el aumento considerable de información disponible como por la necesidad de contar con procedimientos y mecanismos adecuados para seleccionar las mejores alternativas u opciones disponibles, considerando el medio ambiente externo y la generación de una capacidad de prevención respecto a agentes que tienen intereses encontrados con el Estado que decide.
Con todo, ello significa que los gobiernos requieren manejar, administrar y gestionar tecnología de punta que les permita optimizar el uso de los recursos disponibles para asegurar un determinado nivel de beneficios, cualquiera que sea su expresión.
En este sentido, se debe tener presente que la decisión es un proceso de acciones acumulativas de varios individuos, y que en el gobierno ésta es necesariamente jerárquica, toda vez que corresponde a uno sólo asumir la "responsabilidad política" de ella, ya sea que se trate de un Jefe de Estado o Presidente de la República por ejemplo.
A la vez, los procesos de toma de decisiones gubernamentales poseen una base colectiva, donde participan diversos actores en un esquema de influencias diversas. En otras palabras, este proceso constituye una acción política que conlleva poder.
En tal perspectiva, considerando la actual situación de evolución de las sociedades políticas de América Latina y la utilización de tecnología asociada a las transformaciones culturales y sociales que de todo ello se derivan, resulta indispensable preguntarse no sólo sobre quién debe participar en la toma de decisiones. Más bien, corresponde -y para los efectos de nuestro planteamiento- cuestionarse ¿por qué las Fuerzas Armadas no pueden participar en él?
Es en este punto donde sostenemos que las Fuerzas Armadas deben cumplir funciones asesoras. Es decir, deben formar parte del colectivo que participa en la toma de decisiones y, como tal, debe ser extremadamente eficaz. Al respecto, las fuerzas armadas poseen todas las condiciones para cumplir con eficacia una labor de asesoría, tanto porque tienen entrenamiento suficiente, capacidad organizativa, acceso a tecnología de punta y, especialmente, valoran el interés general del Estado y la sociedad.
Por otra parte, la eficiencia es el resultado de la labor colectiva del proceso de toma de decisión del Gobierno, la cual está sometida al control político de la misma, tanto en términos de legalidad, legitimidad y aceptación.
En consecuencia, la función de asesoría de las Fuerzas Armadas no supone la generación e una capacidad decisoria, como tampoco abre las puertas a una autonomía en la selección de las materias a asesorar.
En esta perspectiva, el comentario del Lic. Tibiletti ha cooperado para aclarar un punto suyo importante.
Por otra parte, parece necesario que las Fuerzas Armadas cumplan una función asesora al interior de la estructura del Estado en los niveles Ejecutivo y Legislativo y en aquellas materias que sea pertinente conocer su opinión. Pareciera que el punto control no es la definición temática, sino la adecuada regulación de la función de asesoría, la cual exige para su existencia que haya un demandante de asesoría que interactúe con un prestador de la misma.
En tal caso, estamos hablando de que la regulación debe establecer quién está en capacidad de solicitar asesoría al interior del Ejecutivo y el Legislativo, y con qué medios se resguardará el evidente control de esta asesoría, para lo cual podemos partir de la base de que la petición de asesoría a las fuerzas armadas no supone exclusión alguna de pedir a otras instituciones similar trabajo. Es decir, el control de la asesoría viene por la capacidad de conformar colectivos que cooperen a una mayor claridad de alternativas al momento de la decisión.
Finalmente, en referencia a este primer punto, debemos aceptar que cada vez más los problemas gubernamentales han dejado de ser sólo políticos, sólo económicos, sólo sociales o sólo militares. En oras palabras, existe una interrelación creciente del conocimiento que se expresa en la necesidad de contar con visiones inter y multidisciplinarias. Una de ellas es la de las fuerzas armadas. Así, intentar limitar su accionar solamente a las amenazas externas constituye una tendencia a la especialización, también lo es que desconoce la tendencia a la interdependencia.
Frente a esto, el sólo hecho de considerar que las fuerzas armadas pueden pernear la estructura de funcionamiento estatal con su esquema de trabajo tecnocrático, es una manera distinta de decir que la estructura gubernamental no es lo suficientemente consistente para utilizar una asesoría que lo puede superar. Si así fuese, entonces el problema es otro y se refiere a la fortaleza institucional y democrática del régimen, pero no diría relación con la función de asesoría que efectivamente pueden cumplir las fuerzas armadas. Acepto que pueden haber fuerzas armadas que no pudieran cumplir con las condiciones que hemos supuesto, pero ello más bien significa el reconocimiento de otro problema asociado a los casos particulares, pero no al planteamiento teórico que deseamos desarrollar.
2. Tibiletti tiene razón cuando expone sus alcances a la diferenciación entre relaciones civiles-militares y aquellas político-militares. Al efecto, las precisiones referentes a los demás componentes del sistema político y su capacidad de representación son acertadas y no creo que sean posibles de discutir.
Del mismo modo, su alusión a considerar la historia política y su desarrollo son variables que sin duda influyen al momento de plantearse una relación político-militar.
No obstante, el reconocimiento de que la relación de poder pareciera disminuir hasta compartir objetivos en torno a un "mejor hacer" es válida si está circunscrita solamente a los partidos políticos. Esa validez es cuestionable si consideramos que la relación política es más amplia que la de los partidos. Más aún, intentar establecer que la relación militar y de los partidos es equiparable de alguna forma, significa darle a los primeros un grado de representación social que carecen.
Por tanto, el "mejor hacer" es la regulación de potenciales conflictos entre los partidos políticos y los militares, pero ello no implica no impide que los militares mantengan una relación política con los representantes de los poderes del Estado, pues es justamente en la identificación de esta relación político-militar, donde tiene sentido la función de asesoría en la toma de decisiones.
El punto se reduce a la adecuada regulación de los conflictos en un esquema de evolución institucional orientado a la consolidación creciente de la democracia, pero que en ningún caso puede considerarse como un fenómeno lineal.
Por último, respecto al tema de la subordinación militar, es atendible el comentario del Prof. Tibiletti al señalar que esta no se cierra en la consideración constitucional de su dependencia bajo la Jefatura de Estado. Comparto sus expresiones en torno a que se requiere reconocer valores comunes para que esa subordinación sea efectiva y concreta. A su vez, no cabe duda que estos valores importan a toda la sociedad, y no pueden responder a los intereses particulares de ninguna organización o institución.
Entonces, la cuestión se centra en la forma en que la sociedad obtiene el consenso para establecer el plexo axiológico que suscribirán. Si las fuerzas armadas disienten o hay desacuerdo en su jerarquización, es válido plantearse la existencia de canales que permitan plantear su propuesta a sabiendas que la decisión sobre el particular no corresponde a ese estamento, pero que una vez aceptada debe ser acatada por todos. Es de la esencia del plexo su dinamismo, en tanto evolución, pero no está en su naturaleza la propuesta de un relativismo cuyas consecuencias constituyen incertidumbre y, por tanto, no son materia de decisión alguna.
A la luz de lo anterior, resulta interesante analizar si efectivamente las FAS españolas constituye un caso paradigmático.
En toda esta propuesta de aproximación teórica que ha merecido el gratificante comentario del Lic. Tibiletti, aparece como natural un elemento importante, cuál es la búsqueda de racionalidad frente a un dinamismo sin precedentes de nuestro desarrollo societal. Este aspecto dinámico del proceso de decisión no es, a fin de cuentas, más que la misma realidad viva de la acción política, que es acción en la historia, en procesos de cambios, de renovación y reacción, de procesos imprevisibles que la inteligencia humana trata de hacer racionales.
Sin embargo, sabemos que los entornos políticos y decisionales contienen siempre un elemento de azar o fortuna (en palabras de Maquiavelo). No sólo porque se trata de pasar de lo racionalmente posible a lo real, y ni siquiera porque exista insuficiencia de información en el entorno del valor real de los instrumentos que se proyectan para ser eficaz las decisiones, sino porque en el ambiente hay otros actores en competencia y otros factores de imposible apreciación, que podríamos definir -siguiendo a Sánchez Agesta- como un medioambiente "turbulento".
Por último, deseo agradecer los valiosos comentarios del Lic. Tibiletti que han permitido no solamente revaluar un trabajo de carácter exploratorio y propositivo, sino porque lleva a una reflexión más profunda y amplia sobre una temática que, bien sabemos, nos apasiona. Espero que este intercambio académico tenga sus frutos y sean más los lectores que se interesen en cooperar en la conformación de una propuesta teórica colectiva.
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(1) Tomemos como ejemplo la pobreza. Es imposible hablar de ella sin considerar variables y medios de medición y/o evaluación que no sean científicamente compro