DILEMAS ACTUALES DE LA INTEGRACION: UN ENFOQUE DESDE LA CIENCIA
POLITICA
Dr. Guillermo Holzman
INTRODUCCION
La inserción democrática de América del Sur en la dinámica del "Nuevo Orden Mundial", plantea desafíos complejos a los Estados. Si por una parte destaca por sí sola el impacto relativo de la desintegración de la Unión Soviética tanto desde el punto de vista político y, especialmente, económico; por otra, la fórmula de Estados Unidos de establecer Acuerdos de Libre Comercio con predeterminados países, conlleva la necesidad de cuestionarse acerca de la acción que debe orientar las decisiones de la sociedad latinoamericana.
Este planteamiento es significativo si revisamos las variables presentes en los actuales gobiernos. En efecto, la reforma del Estado, la redefinición de sus objetivos, las políticas públicas, la gobernabilidad de cada Administración, el rol de las Fuerzas Armadas, el rol de los partidos políticos, la inestabilidad de los países como producto de la violencia y el caos económico, llevan a señalar que aún con instrumentos jurídicos adecuados, existe un desfase permanente entre los objetivos de integración y su concreción.
En este trabajo utilizamos nuestra tesis de la existencia de tres tiempos distintos (Holzmann, 1991): el tiempo económico, definido por la velocidad del intercambio y que se acerca al tiempo real; el tiempo político, definido a partir de la conformación de una voluntad política manifiesta de dos o más Estados con capacidad para concretar efectivamente una integración con objetivos comunes, que en la realidad se encuentra desfasada respecto al tiempo económico; y el tiempo jurídico-institucional, definido a partir de la estructuración formal de esquemas de integración bilaterales, plurilaterales 0 multilaterales, que dan la necesaria institucionalización jurídica al intercambio comercial, el cual se encuentra desfasado del tiempo económico en cuanto a objetivos, pero más avanzado que el tiempo político.
Considerando esta aproximación metodológica, podemos estimar la realidad de la integración latinoamericana. En realidad, nos enfrentamos a una adecuada definición del problema. Desde una perspectiva política, el proceso de consolidación democrática se encuentra aún en marcha, enfrentando variados problemas internos (p.e. Uruguay, Perú, Brasil, Argentina, Venezuela), y una creciente demanda por aclarar el esquema que debe tener América del Sur en el fenómeno de Globalización de la Economía.
Así, desde un punto de vista politológico, creemos pertinente identificar con mayor precisión las variables que concurren a definir el actual dilema de los procesos de integración. Para ello abordaremos principalmente las variables políticas y económicas, y analizando de manera circunstancial aquellas de tipo jurídico que cruzan ambos espacios. Esta opción la tomamos teniendo presente que los instrumentos jurídicos existentes son capaces de sostener una integración y, por último, ellos deben ser reflejo de lo que es y no de lo que debe ser. En consecuencia, de la identificación de las variables concurrentes deben emerger los elementos jurídicos a considerar en el proceso de integración.
I. DESARROLLO
Para comenzar es interesante señalar que el proceso de integración se encuentra más avanzado en los aspectos económicos antes que en los políticos. Sin embargo, en la
actualidad los aspectos políticos pasan a ser fundamentales en el fortalecimiento del proceso, siendo por ello su vigencia indiscutible. Más aún, la perspectiva política toma una nueva dimensión que requiere ser abordada por los especialistas y los organismos internacionales (AFTALION, 1990, pág. 25 y ss.).
Frente a la complejidad técnica-económica del proceso, cabe afirmar que en la actualidad el intercambio no conlleva una integración real, si no existe un proyecto político capaz de sostenerla.
Desde esta aproximación, la consolidación democrática pasa a ser una condición necesaria, aunque no suficiente, para avanzar en la integración. Así, los países, considerados como macroactores, se ven enfrentados a fortalecer los regímenes democráticos, asegurar su estabilidad, mejorar la distribución de la riqueza, definir en forma precisa los nichos de mercado y las ventajas comparativas que se pueden potenciar, incentivar la capacidad de ahorro e inversión y definir su rol en el proceso, todo ello como parte de la ecuación seguridad-desarrollo que se encuentra presente en todo proyecto político.
Es indiscutible que la integración económica o social, tal cual se ha dado hasta ahora, ya sea en términos bilaterales o multilaterales, afecta necesariamente a entidades políticas soberanas, lo que reafirma el carácter político de la integración, constituyendo una variable básica para explicar su eventual inmovilidad. Por tanto, la integración es un fenómeno político en esencia, cuya implementación y/o consecuencia es económica y social.
Esta particularidad permite definir variables políticas-económicas cuya expresión es formal y jurídica (Tratados, convenios, acuerdos, etc.). Al mismo tiempo, es necesario tener presente que lo internacional es el ámbito de aplicación del concepto de integración.
Con todo, debemos considerar que la integración, en la conformación de un nuevo orden mundial, adquiere ribetes de función, ya que se relaciona con objetivos políticos de desarrollo, seguridad y solidaridad.
Desde una perspectiva política, la integración es un proceso conflictual, en el sentido que contrapone intereses u objetivos distintos entre los actores de esta integración, cuya solución más frecuente es la negociación. La tipificación del conflicto está determinada por los actores e intereses en juego. A la vez, el conflicto requiere elementos culturales comunes que permiten el uso de la negociación, y cuya dimensión normal es estructural.
Hasta ahora, la integración ha evolucionado preferentemente en el aspecto económico. Sin embargo, se debe reconocer que el desarrollo de los procesos de integración no es posible sin que exista una voluntad política manifiesta capaz de otorgarle el necesario dinamismo a los diversos instrumentos de negociación e integración. Un buen ejemplo de lo señalado lo constituye el Tratado de Asunción que dió origen al MERCOSUR y cuyos resultados será posible evaluar a fines de 1995.
Por otra parte, el actor político fundamental de la integración es el Estado bajo la responsabilided de un gobierno determinado. Ello significa que el proceso de integración comienza en la voluntad política de un gobierno para establecer los vínculos estatales necesarios que otorguen un marco sustentatorio a dicho proceso. Es decir, la existencia de definiciones en torno a los objetivos del Estado, por parte de cada gobierno, es condición necesaria para mantener y concretar una voluntad política.
De lo anterior resulta evidente que existe una íntima relación entre integración y democracia, siendo esta última un medio para alcanzar los fines del Estado.
En este contexto, al observar el proceso desde lo nacional hacia lo internacional, el éxito o fracaso de la integración pasa por condiciones de estabilidad y gobernabilidad de cada país, como exigencia mínima capaz de soportar, en forma dinámica, el desarrollo del proceso.
La gobernabilidad democrática aparece, en un nivel
teórico y para los fines de este trabajo, como respuesta a la necesidad de comprender el desarrollo de los procesos políticos de los países de América del Sur. Al efecto, las nociones de estabilidad e inestabilidad adquieren características dicotómicas que hacen difícil el establecer el límite que demarca el paso de una situación a otra. La realidad política de América del Sur con su carencia de homogeneidad hace que la definición de dichos parámetros sea compleja.
Ya no es posible hablar de regímenes más o menos estables o inestables; más bien corresponde la identificación de los elementos que dan forma al concepto de gobernabilidad, entendida ésta como la capacidad de regulación y manejo que se tiene de las instancias de gobierno, de las demandas sociales, de los mecanismos de legitimación política; y en general de aquellos aspectos no estructurales que dan continuidad al sistema.
La gobernabilidad así concebida es la consecuencia de los desafios de la presente década, y se relaciona con la necesidad de dotar a la democracia de una adecuada viabilidad estratégica, de un adecuado procesamiento de los conflictos sociales, y de la necesidad de superar la dicotomía existente entre lo social y lo político.
A nivel interno es posible identificar algunos elementos que influyen en la conceptualización de la gobernabilidad. Tenemos en primer término la existencia de un problema común que es la distribución del poder. Un régimen democrático exige que logre ser percibido, por los grupos con influencia política (empresarios, fuerzas armadas, sindicatos, etc.), como una estructura equitativa de oportunidades.
En segundo lugar, la existencia de una cierta relación entre estabilidad democratica e institucionalidad, como producto de la experiencia reciente de Sudamérica, hace poner la atención en la naturaleza del régimen politico, su sistema electoral, la estructuración del sistema de partidos, etc. Resulta que si se establece la existencia de conflictos institucionales, éstos sólo se pueden resolver al estar definidos los objetivos estratégicos de cada Estado. No obstante, parece evidente la existencia de una relación entre el quiebre del sistema democrático y el conflicto institucional.
Lo anterior nos Ileva a la necesidad de buscar aproximaciones adecuadas al momento previo de declarar la existencia de conflictos institucionales, y ello es lo que en términos prácticos se busca establecer a través del concepto de gobernabilidad. Así, los elementos que en una primera aproximación metodológica permiten la definición de los niveles de gobernabilidad, serían:
a) Relación Presidente - Parlamento: corresponde a la interacción de dos actores con intereses diferentes la mayoría de las veces. El principal problema radica en que el Presidente no puede actuar eficientemente sin contar con una mayoría parlamentaria. 0 bien, la coalición de gobierno sufre un quiebre y ello, por razones obvias, debilita la capacidad de gestión del Presidente.
b) Personalización de la política: frente a la carencia de definiciones claras en torno a los objetivos del Estado, se tiende a preferir el levantamiento de líderes únicos, que al no dar resultados son cambiados por otros en las próximas elecciones, produciendo con ello una creciente personalización de la gestión gubernamental, lo cual disminuye y debilita la participación ciudadana y la democracia.
c) Eficiencia del Estado: la administración estatal en América Latina es, en general, ineficiente, tanto en términos económicos como políticos, como una derivación de privilegiar el control por sobre la regulación, que importa una alta incomunicación con los actores que participan en el proceso. Otro aspecto de eficiencia lo constituye la capacidad del gobierno para hacer frente a problemas centrales de la sociedad, como son la delincuencia, la corrupción y el narcotráfico.
d) Fragmentación partidaria: la cantidad de partidos políticos existentes, a pesar de los umbrales mínimos establecidos en los distintos sistemas electorales, y de la legislación que los regula hace que existan una serie de agrupaciones y grupos políticos al margen de la inatitucionalidad, con influencia real en la administración política del Estado, lo cual se expresa en una alta fragmentación partidaria. Contribuye a ello la carencia de doctrinas e ideologías, y la inexistencia de proyectos comunes.
e) Relación civii-militar: sin duda es un problema central. Los países de América Latina han insistido en un control civil de las fuerzas armadas, en lugar de una regulación civil. Si bien éste es un elemento para establecer la gobernabilidad, debe tenerse presente que a su vez es la solución de fuerza a una crisis de gobernabilidad. Adicionalmente, debemos señalar que las fuerzas armadas no han tenido, en general, vías de participación en los procesos de integración, excepción hecha del MERCOSUR, que los ha integrado en el proceso. Sin embargo, debe considerarse que las FF.AA. son condición suficiente para implantar una integración efectiva en América Latina.
f) Regulación institucional: corresponde a la necesidad de adecuar el aparato jurídico institucional en términos de eficiencia acorde a la realidad de los nuevos tiempos, que hagan posible una dinámica interna y permitan una complementación con otras legislaciones. Es la expresión de cambiar el control estatal por la regulación estatal. Aspecto central de esta cuestión se refiere a la relación entre empresarios y gobierno, donde existe una carencia de coordinación en torno a los objetivos económicos y políticos de estos actores.
La experiencia histórica demuestra que es necesario preocuparse del problema de la gobernabilidad de las democracias. Uno de los problemas que más afecta la estabilidad de los regímenes democráticos son los conflictos Presidente-Parlamento, la imposibilidad de construir mayorías estables, la fragmentación inorgánica del sistema de partidos, la incapacidad de orientar positivamente la relación civil-militar, todos los cuales pueden enfrentarse a través de la corrección de mecanismos institucionales, una vez definidos los objetivos estratégicos de cada Estado. Recordemos que son justamente problemas institucionales los que más han influido en la inestabilidad política de la región. Al respecto cabe tener presente que la percepción de amenazas por parte de grupos estratégicos, como Fuerzas Armadas y empresarios, introducen un problema grave en el funcionamiento del sistema democrático.
Lo señalado precedentemente afecta a los actores de la integración, tales como los propios gobiernos, los empresarios, los inversores, los partidos políticos, los organismos internacionales y a los especialistas. Cabe señalar que son pocos los actores que poseen personal especializado o preocupación por prepararlos, lo que significa una disfunción creciente con las tendencias actuales y con la complejidad del proceso, que a estas alturas abarca problemas y aspectos de la más diversa indole, y cuya carencia tiene un fuerte impacto en la comunicación y
coordinación entre estos actores. Dicho de otra manera, significa una disociación evidente entre el sector público y privado de cada país.
La integración desde este perspectiva se nutre del aporte interdisciplinario, que considera entre ellos la más amplia gama de ciencias y especialidades. La aproximación política considera que los problemas políticos y socioculturales distan mucho de estar resueltos, tanto por la carencia de voluntad política como por la diversidad de intereses existentes entre los países de la región. En este sentido, la integración se coloca en forma de pirámide invertida, donde la base más ancha corresponde a sus intentos, y el vértice a sus resultados concretos.
En ello influye significativamente el aspecto político, entendido como la persistencia de conflictos profundos al interior de cada sociedad que irremediablemente socavan la racionalidad consustancial al proceso de integración.
De una u otra forma, el Estado liberal que prima en América Latina no posee un grado adecuado de racionalidad, quedando entregado a las presiones e influencias yuxtapuestas de tipo social y político. Si bien es cierto que América Latina ha reiniciado su vida democrática, no lo es menos que ello constituye un período de transición tendiente a la consolidación del Estado democrático, pero que no es suficiente para sostener un proceso que importa y exige la existencia de proyectos políticos basados en principios complementarios o similares en cada país.
Para muchos, este proceso es un imperativo histórico. Pero, ¿Sobre qué proyecto político? ¿El chileno, el brasileño, el boliviano, el mexicano o, tal vez, el estadounidense? Miramos con envidia el proceso que vive la Comunidad Económica Europea, y nos damos cuenta de que no poseemos una "identidad regional"; no poseemos un proyecto político común, y lo que es más grave, no tenemos intereses manifiestamente similares ni complementarios.
Los conflictos de intereses por otra parte, constituyen un aspecto central en el desarrollo de esta capacidad. En efecto, el conflicto entre el interés nacional, representado por grupos de empresarios y trabajadores, sumado a la opinión distinta de los diferentes partidos políticos, sitúa el problema en un nivel nacional que pocos países han logrado superar. Es decir, aún no "se ha podido pasar el filtro de los intereses particulares dominantes, organizados como grupos corporativos". Así, los diversos factores de poder y de presión en cada país, encuentran más funcional defender el status quo, beneficioso para ellos, antes que cooperar en un proceso de sustitución de importaciones o de libre comercio.
En consecuencia, la definición de los objetivos del Estado resulta ser un elemento primordial en este asunto. Si un país no tiene objetivos definidos que velen por su real interés nacional en el mediano y largo plazo, y además carece de una adecuada conducción político-estratégica, podemos señalar que la integración es prácticamente imposible.
En tal escenario, no existe regulación de conflictos: se acentúan los existentes. El interés nacional es evaluado en términos reduccionistas, el Estado es un instrumento de los grupos de presión con mayor influencia, y la inestabilidad pasa a ser un factor consustancial al desarrollo dependiente de estos países.
Por otra parte, debemos reconocer que los distintos esquemas de integración han atravesado por etapas similares en su evolución. Así, se tiene el surgimiento expectante y promisorio de programas de integración bi o multilaterales, con claras muestras de éxito en los primeros tiempos; luego le sigue un período caracterizado por una evidente desaceleración del ritmo de aplicación de los instrumentos integradores, y la escasa posibilidad de verificarlos; ello conlleva la necesidad de revisar dichos instrumentos y a su reformulación para revitalizar todo el proceso; luego es posible identificar un quiebre importante en las iniciativas, para posteriormente encontrarnos en la búsqueda de nuevas fórmulas de integración, que corresponde al período actual, posterior a la crisis de la deuda externa.
Sin duda, la componente política ha estado presente en forma permanente, durante los últimos 25 años, en los intentos por orientar por los caminos del éxito este proceso. ¿Basta, en consecuencia, con tener capacidad imaginativa, o capacidad de establecer vínculos juridicos-institucionales o económicos para la integración? La reepuesta, a todas luces, es negativa. Negativa por la experiencia acumulada, y negativa por la dinámica del mundo actual, que ya se encuentra inserto en un "nuevo orden mundial". ¿Cómo se puede impulsar un proceso que, a su vez, permita la liberalización de los mercados regionales, la competencia con los mercados mundiales, la inserción política de América Latina en el "nuevo orden mundial", y además asegure la estabilidad de los países en torno a un alto grado de gobernabilidad? El problema es complejo.
La integración no se soluciona con arreglos a la forma, tal como sería la creación del Grupo de Río u otros. Tal vez ellos cooperan. Pero, sin duda, hay problemas de fondo, como los señalados, que inciden en una mayor cuantía en el desarrollo y evolución del proceso integracionista.
No obstante, no podemos desconocer que los problemas de fondo referidos tienen dimensiones socioculturales y, por supuesto, políticas, que se entrelazan con lo económico, en una relación circular; los intereses económicos también determinan lo sociocultural y lo político, y éstos son elementos profundamente enraizados en la estructura de los países latinoamericanos. Como ejemplo, considérense los problemas que han debido enfrentar los países para implementar los esquemas de privatizaciones tendientes a obtener una mayor eficiencia y eficacia en la gestión gubernamental.
La moda actual es la suscripeión de Tratados de Libre Comercio a nivel bilateral. Esta moda, impuesta por Estados Unidos, ha carecido de una contrapropuesta por parte de América Latina y sus países. En este momento, Estados Unidos elige al país con el cual desea negociar - casos de Chile y México -, mientras los demás deben esperar su turno. Además, y como si fuera poco, determina la forma, velocidad y profundidad de toda esa negociación. No interesa el tipo de régimen político existente, sino exclusivamente su manejo macroeconómico respecto a la deuda y sus variables financieras. Es decir, cada país debe encontrar las herramientas que le permitan sentarse a una mesa no solamente a conversar, sino a manejar en su haber las ventajas comparativas que podría negociar. Y para ello, los esquemas integracionistas, hasta ahora existentes, constituyen más bien una traba antes que un aliciente y un apoyo.
Los equilibrios macroeconómicos de los países del área resultan por tanto fundamentales para lograr la mencionada capacidad. Junto con ello el establecimiento de zonas o espacios de integración que no vulneren la soberanía de cada Estado parece ser indispensable para obtener los consensos necesarios respecto a proyectos políticos de mediano y largo plazo. En este sentido el MERCOSUR constituye una experiencia fundamental para el futuro económico del Cono Sur.
En otro orden de ideas, resulta imprescindible desarrollar el intercambio de información teonológica, comercial y política entre los países latinoamericanos. Ello incluye la definición de productos de información similares en cada país, o al menos compatibles, que permitan y cooperen a un adecuado proceso de toma de decisión de las elites políticas y económicas.
En este sentido, la homologación de la información resulta un paso fundamental para cualquier iniciativa que desee emprender América Latina. Especialmente si se quiere obtener un proceso de negociación con Estados Unidos que amplifique los beneficios y disminuya los costos.
La conformación del MERCOSUR no debe suponer sólo la consolidación de un mercado regional o subregional, sino también la generación de una capacidad negociadora con los mercados más desarrollados como el estadounidense, el europeo y el asiático.
Al efecto, la tendencia al bilateralismo o formación de grupos regionales o subregionales es inevitable, tanto en el nivel económico como político. Y ello significa que el proceso de integración no es la respuesta, sino uno de los medios para responder a esta megatendencia que es la globalización de la economía.
CONSIDERACIONES FINALES
El impacto del proceso de globalización de la economía está expresado en las zonas de libre comercio que se están estableciendo con países de América Latina. Sin embargo, esta tendencia, surgida como respuesta a dicho proceso, requiere una estabilidad económica que equilibre las fluctuaciones en precios y costos, para permitir un efectivo intercambio de bienes. Actualmente, pareciera ser que se esta logrando.
El establecimiento de nuevos bloques y mercados, como también la aparición (¿o reaparición?) de nuevas unidades geopolíticas, no logran convencer para una rápida negociación exenta de barreras pararancelarias y arancelarias, dejando para la discusión los actuales niveles de proteccionismo.
Es decir, las nuevas tendencies en el comercio internacional, altamente eficiente y competitivo y caracterizado por un alto nivel tecnológico y de información, posee un impacto evidente en Amórica Latina en el sentido que deben definirse las cuestiones sobre lo público y lo privado, el rol del Estado, el aporte del sector privado a la generación de una concertación social, política, militar y económica, las estrategias de nivel interno y externo, etc. Lo que sumado al aumento de los instrumentos proteccionistas de los grandes bloques, deja a América Latina enfrentada a responder un desafío que en la actualidad sólo puede ser asumido por países individuales, y donde los mecanismos de integración pueden ser, en alguna medida, eficientes medios para los equilibrios internos y externos de la región, con la finalidad de construir argumentos sólidos y reales en los procesos de negociación que se avecinan.
Más allá de los elementos y aspectos señalados, se requiere tener presente que las variables políticas inciden directamente en la formación de una real voluntad política para insertarse en el nuevo orden mundial, y poder hacer frente al impacto que tiene y tendrá en nuestro continente dicho orden. Tanto la integración latinoamericana, a nivel de medio, como la inserción en los mercados globales, se definen por consideraciones políticas, que importan la definición de relaciones de poder y espacios de interacción, a los cuales América Latina debe concurrir con iniciativas y estrategias claras para su creación.
Los organismos e instrumentos de integración, considerados como medios, tanto a nivel regional, subregional, o bilateral, constituyen aportes y avances en la complementación de estrategias, pero cuyo impacto es notable más que nada a nivel interno de los países, antes que en sus relaciones externas, como ha quedado demostrado con MERCOSUR, o los establecidos entre Chile y Argentina, o entre Chile y Venezuela y México, etc.
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