GUERRA Y PAZ EN EL AMAZONAS:
IMPLICANCIAS POLITICAS DEL CONFLICTO ECUADOR-PERU
PARA LOS ESTADOS UNIDOS Y AMERICA LATINA
Dr. Gabriel Marcella
Departamento de Seguridad Nacional y Estrategia
US Army War College
La primera versión de este trabajo fue preparada para la conferencia "Seguridad en la Post-Cumbre de las Américas", organizada por el North-South Center de la Universidad de Miami, la National Defense University, y la Fundación Canadiense para las Américas, 30-31 de marzo de 1995, en Washington DC. Los puntos de vista expresados pertenecen al autor y no representan aquellos del Gobierno de Estados Unidos, del Ejército norteamericano o los del US Army War College. El autor expresa su profundo agradecimiento a María C. Rozas y José M. Boza de la Embajada Peruana en Washington D.C., al Coronel (RE) Dennis Caffrey, USAF, al Embajador Luigi Einaudi, y al Dr. William Naughton por sus comentarios e informaciones.
1. GUERRA EN LA CUENCA DEL CENEPA
El 26 de enero de 1995 la tranquilidad del Alto Amazonas sucumbió ante la lucha de las tropas ecuatorianas y peruanas en la disputada región fronteriza alrededor de la cuenca del Río Cenepa. Pequeñas unidades de 40 hombres entraron en combate. A su tiempo, tropas de alrededor de 3000 ecuatorianos y 2000 peruanos fueron desplegados en el área. Los ecuatorianos explotaron sus cortas líneas de comunicación interiores y su posición en la altura (6500 pies) de la Cordillera del Cóndor para dirigir el fuego de morteros y múltiples lanzadores de misiles contra los soldados peruanos, para reforzar sus posiciones. La Fuerza Aérea Ecuatroiana estableció superioridad aérea y su artillería e infantería de jungla dominaron el terreno. Los combates más serios se dieron alrededor de la Cueva de los Tallos, Base Sur, y puestos Tiwintza? ocupados por tropas ecuatorianas se establecieron dentro del lado peruano de la no demarcada y disputada frontera (1).
Ambas partes desplegaron sofisticados aviones (Kfir, Sukhoi, Mirage, A37) y Ecuador usó tecnología modernas tales como satélites de posicionamiento global para localizar blancos en el área inmediata de combate. También desplegaron tanques y artillería a lo largo de la frontera costera occidental, donde la lucha no tuvo lugar. Ecuador también movilizó reservas. Después de esporádicos combates, Ecuador y Perú firmaron un acuerdo de cese el fuego en Brasilia bajo el auspicio de los cuatro Estados garantes del Protocolo de Río de 1942 -Argentina, Brasil, Chile y Estados Unidos. Un segundo acuerdo para cesar el fuego y separación de fuerzas se firmó en Montevideo el 28 de febrero. El proceso de separación de fuerzas comenzó el 30 de marzo. Para el 30 de abril, aproximadamente el 90% de las fuerzas había sido retirado del área disputada. Las últimas fueron retiradas para el 3 de mayo.
Las discusiones de junio entre los garantes y los contendientes se focalizaron en la creación de una zona desmilitarizada, un acuerdo para intercambio de prisioneros, la apertura de la frontera, y la remoción de minas puestas en el área en pugna. La limitada victoria de Ecuador en el Cenepa alcanza un nuevo umbral en el viejo conflicto: Ecuador infringió una derrota militar al Perú por primera vez desde la batalla de Tarqui de 1829. Por otra parte, integraron exitosamente la estrategia militar, operaciones y tácticas con una campaña informativa que operó tanto en el nivel nacional (diplomacia) como en el militar (operaciones psicológicas).
2. IMPLICANCIAS POLITICAS Y ESTRATEGICAS DE LA GUERRA
La no declarada guerra de 34 días rompió la paz en América Latina. Pero algo más que la paz fue roto. Un número de puntos de vista emergentes acerca de las relaciones internacionales, la política exterior de Estados Unidos, y los asuntos interamericanos modernos, fueron también rotos o seriamente desafiados.
a) La primera asunción quebrada es la tesis de que las democracias no van a la guerra entre ellas porque la democracia constriñe el uso de la fuerza tanto en los asuntos domésticos como en los internacionales y porque las democracias comparten los mismos valores.
Necesitamos reexaminar esta formulación respecto a Ecuador y Perú, dos sociedades que comparten una herencia similar pero cuyas culturas políticas han sido profundamente afectadas por las pérdidas territoriales a manos de vecinos. Esto es particularmente cierto respecto del legado de la guerra de Junio-Agosto 1941 y el Protocolo de Río de 1942. Cada uno tuvo un impacto extraordinariamente diferente en las dos sociedades: el triunfo militar para Perú -el primero desde su independencia- y el sentimiento de humillación nacional para Ecuador. Ambos sentimientos están grabados en la mitología nacional y ayudan a configurar y legitimar las políticas doméstica e internacional, particularmente las relaciones cívico-militares y las estrategias de defensa de ambas naciones. El conflicto es más que una disputa territorial. Es el acrecentamiento de siglos de desacuerdo y desconfianza entre Quito y Lima, combinado con reclamos competitivos acerca del descubrimiento del Amazonas, la imprecisión de las fronteras coloniales bajo la autoridad imperial española, y la aplicación del principio del uti possidetis por las nuevas naciones independientes del siglo diecinueve para delimitar las fronteras nacionales.
Una comprensión de la guerra de 1941 es fundamental para la apreciación de la disputa. La guerra fue casi de un lado. Fuerzas peruanas, bajo el comando del General Eloy Ureta, invadieron Ecuador con 15.000 hombres contra 3.000 soldados ecuatorianos pobremente conducidos y equipados. El propósito de la invasión era terminar de una vez para siempre la disputa fronteriza. Ecuador estaba totalmente falto de preparación para la guerra, mientras Perú se había preparado para ella por algún tiempo. Así, las subsecuentes expresiones de temor ecuatorianas por la amenaza del militarismo peruano están basadas en la conducta del General Ureta y elementos del liderazgo militar. El principal estudioso norteamericano en la evolución de las fuerza armadas peruanas modernas escribe:
"Ureta recibió órdenes en junio solamente para sostener las posiciones peruanas y repeler cualquier ataque ecuatoriano. Sin embargo, el general no deseaba seguir esas instrucciones. Ureta envió un ultimátum a Prado (Manuel, Presidente de Perú), diciendo que si no se le permitía iniciar operaciones contra las fuerzas ecuatorianas en la región de Tumbes, esto resultaría en una revuelta militar contra el gobierno". (2)
Estos antecedentes son significativos porque las instituciones militares de cada país han tomado inspiración de la guerra de 1941. En Perú, la generación militar de 1941 proveyó el liderazgo y las ideas para el reformista cuerpo de oficiales de los 50 y los 60 -los fundadores del moderno Centro de Altos Estudios Militares. En Ecuador, la pérdida territorial ha afectado profundamente la percepción militar de sí mismos y de su pensamiento estratégico. Nótese en sentimiento del reciente Ministro de Defensa, General José Gallardo:
"Entre los miembros de las fuerzas armadas, el conocimiento de la inmensa pérdida territorial de la tierra de nuestros padres ha creado un sentimiento de decisión de que nunca más el país será víctima del despojo territorial, o de agresión contra su dignidad y su honor." (3)
Otros dos puntos acerca de la guerra son críticos para entender la disputa. El Protocolo de Río terminó la guerra, y la solidaridad interamericana contra el Eje fue fortalecida. Pero alcanzó una paz "sin amistad", en palabras del historiador diplomático Bryce Wood. En segundo lugar, los reclamos ecuatorianos acerca de que el Protocolo de Río de 1942 privó a Ecuador de la mitad de su territorio nacional son totalmente inexactos. La firma del Protocolo verificó la Línea de Status Quo de 1936 firmada en Washington por Ecuador y Perú, menos la pérdida para Ecuador de solamente 5.392 millas cuadradas. (4)
El Protocolo de Río de 1942 fue declarado nulo en 1961 por Ecuador. La razón ostensible fue la cartografía de la Fuerza Aérea de EE.UU. (en cuyo proceso se perdieron dos aeronaves y 14 hombres en accidentes en la densa y brumosa jungla) entre 1943 y 1946 que verificó que el Río Cenepa era mucho más largo que lo conocido originalmente y que corría entre los ríos Zamora y Santiago. Los estadistas ecuatorianos han argumentado que la provisión del Protocolo de que la frontera sigue la vertiente entre los ríos Zamora y Santiago es inválida porque la Cordillera del Cóndor, que no es mencionada en el Protocolo de Río, corre entre el Zamora y el Cenepa y en consecuencia no podría ser la vertiente entre el Zamora y Santiago. A pesar de que las marcas fronterizas han sido colocadas en alrededor del 95% (1600 kilómetros) de la frontera, 78 kilómetros del rango montañoso de la Cordillera del Cóndor esperan la demarcación final.
La política exterior ecuatoriana ha perseguido activamente por treinta años la nulidad del Protocolo de Río, arguyendo además que un acuerdo injusto fue impuesto por la fuerza de un ejército de ocupación peruano actuando a despecho de la ley internacional y el control civil en Lima. Posteriormente, ha avanzado el concepto de que el Protocolo de Río es "no ejecutable" en los 78 kilómetros. En la política doméstica el asunto amazónico se ha convertido en una cruzada nacional. La conmemoración anual del Protocolo de Río del 29 de enero es un evento emotivo para los ecuatorianos. Enero es un mes sensitivo a lo largo de la frontera disputada, con ocasionales escaramuzas entre los dos lados, como ocurrió el 9 y el 11 en 1995. Fueron el preludio de la más seria lucha que se produjo el 26 de enero y luego en Febrero.
La diplomacia peruana ha insistido en concluir la demarcación final y rechaza el intento de Ecuador de "invalidar un pacto que representa una realidad geográfica, histórica y jurídica, ejecutada en buena fe por ambos países a lo largo del 95% de la frontera, con la cooperación de cuatro naciones americanas (Argentina, Brasil, Chile y los Estados Unidos) como garantes que se comprometieron en el esfuerzo porque encontraron que el tratado era una solución justa y concluyente" (5). Los Estados Unidos y los otros garantes han sostenido consistentemente la validez del Protocolo y han urgido a las dos partes a completar la demarcación.
Hasta que los hechos de enero de 1995 se clarifiquen, el mundo no sabrá quién disparó primero y por qué. El crietrio convencional es que cuando se encontraron accidentalmente dos patrullas y se produjo una escaramuza, el combate escaló más allá de lo rutinario. Si las democracias no van a la guerra una contra otra, entonces Ecuador y Perú son menos que completas democracias viables. The Economist recientemente advirtió: "La creencia de que los estados democráticos no van a la guerra uno contra otro se ha convertido en una creencia corriente de la política occidental. Tan plausible como esto puede haber sido en el pasado, es un presupuesto peligroso para aproximarnos al futuro." (6) Lo que esta advertencia también dice es que la política exterior de EE.UU. en los años recientes puede haber sido prematuramente triunfalista y eufórica acerca de la profundidad de la democracia en América Latina. Como correctivo, un reciente estudioso acerca del concepto de Immanuel Kant de paz democrática, enfatiza la importancia de distinguir entre democracias completas y parciales. De acuerdo con ello, es en la transición del autoritarismo a la democracia que existe el peligro del recurso de la guerra.
b) La visión de que América Latina es un modelo de relaciones internacionales pacíficas, y que el consenso de la Cumbre de Miami y el movimiento hemisférico hacia el libre comercio, reforma económica, integración y democratización puede proceder sin dificultad, puede ser prematura.
En realidad, América Latina ha tenido históricamente una de las más bajas tasas de gastos de defensa en el mundo. De hecho, han decrecido desde el fin de la Guerra Fría. Recientemente ciertos países, como Argentina, Brasil y Chile, han tomado la primacía en no proliferación nuclear, biológica y química, y en medidas de construcción de confianza y seguridad regional y de apoyo a esfuerzos internacionales de mantenimiento de la paz. Aún Ecuador y Perú estuvieron avanzando hacia una cooperación mayo, con la propuesta del Presidente Alberto Fujimori a su contraparte Sixto Durán-Ballén, de al menos 32 iniciativas de cooperación fronteriza durante la primera visita de un presidente peruano a Quito. Otro signo de cooperación fue la concesión, por parte de Perú, de una salida al mar para Bolivia en el puerto de Ilo. Por otra parte, Argentina y Chile llegaron a un acuerdo final sobre los enclaves fronterizos en disputa. Como miembros del mercado común Mercosur, Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay fueron complementando su integración económica con consultas de alto nivel sobre asuntos estratégicos. En América Central, la Corte Mundial ha adjudicado la demarcación final de la frontera entre Honduras y el Salvador.
La intensidad de la guerra en el Alto Amazonas, incluyendo la tecnología y las bajas, nos urge a reapreciar nuestra visión de América Latina en la posguerra fría. De acuerdo a los reportes de prensa, Ecuador derribó nueve aparatos aéreos peruanos, cuatro de alas fijas (dos Sukhoi-SU22, un A37, un bombardero Camberra y cinco helicópteros; otros reportes indican que fueron dos los helicópteros derribados, antes que cinco), a través de una combinación de armas antiaéreas automáticas, misiles tierra-aire disparados desde el hombro y aviones Kfir. Ecuador tuvo un A37 ligeramente dañado. Las pérdidas de equipo y el número de bajas no combatientes peruanas (300) indican que Perú no estaba preparado para el encuentro, mientras Ecuador estaba mucho mejor preparado.
Tal sofisticación tecnológica es desconocida en operaciones militares entre países latinoamericanos en las décadas recientes. Ha habido, para estar seguros, muy pocas operaciones de guerra actuales, como El Salvador-Honduras en 1969, que emplearon armamentos cosechados de la II Guerra Mundial. Los F5 hondureños arrojaron bombas sobre supuestas fuerzas sandinistas en el norte de Nicaragua en abril de 1988. La Guerra de Malvinas sostenida entre Argentina y Gran Bretaña tuvo, por supuesto, mucha mayor sofisticación tecnológica y operacional. De este modo, se ha cruzado un umbral. Mientras muchos de los países tienen todas esas armas y comprenden la doctrina y teoría de su aplicación, es la primera aplicación exitosa de esta sofisticación. Más aún, el empleo por parte de Ecuador de la doctrina de "defensa activa" en la cuenca del Cenepa parece ser una adaptación de la doctrina "batalla tierra'aire" de las fuerzas armadas estadounidenses.
Además, el número de muertos y heridos en ambos lados ha subido las apuestas para Perú y Ecuador. A los funerales de hombres y niños muertos de ambos lados se les ha otorgado una extensa y altamente emocional cobertura. Las relativamente altas cifras de bajas (los reportes de prensa indican 27 muertos y 80-87 heridos para Ecuador, y 46 muertos y tantas como 300 bajas de no combatientes para Perú) intensificarán los odios entre Ecuador y Perú. Tales costos podrían también tornarse en resentimientos contra ambos gobiernos.
La guerra nos recuerda que existen otros conflictos territoriales en América Latina que podrían poner en peligro la paz: Venezuela versus Colombia sobre los derechos en la Península de la Guajira y el Golfo de Maracaibo; el reclamo venezolano de una mayor porción de Guyana; el reclamo de Guatemala sobre alguna parte de Belice; las aspiraciones bolivianas de una salida al mar; el reclamo de Nicaragua sobre las Islas Providencia y San Andrés (reclamadas y ocupadas por Colombia); y la incertidumbre en Buenos Aires y Santiago sobre la aprobación parlamentaria del acuerdo de Laguna del Desierto (propiedad disputada entre Argentina y Chile). Aún todos ellos palidecen en comparación a la explosividad potencial del conflicto Ecuador-Perú. Los expertos militares, tales como el antiguo Jefe de la Junta Interamericana de Defensa, Mayor General Bernard Loeffke, consideraron la disputa entre Ecuador y Perú como la más probable de conducir a una guerra convencional.
Existen lazos entre el contexto internacional y nacional que afectan la conducta de la diplomacia y, en el caso de la guerra Ecuador-Perú, la conducta de las operaciones militares y la naturaleza de la conclusión de la guerra. Ha sido por largo tiempo una tesis de los asuntos internacionales que los Estados que carecen de soberanía interna -esto es, que no están completamente integradas en naciones y democracias- tienden a ser abiertamente celosos defensores de su soberanía externa, en un esfuerzo por compensar su debilidad interna.
Tanto Ecuador como Perú carecen de los atributos de integración nacional y ambos son democracias parciales. La llaga ulcerosa de una frontera no demarcada entre ellos se añade a las inseguridades internas. Ambos poseen también una mezcla potente de problemas internos, políticas electorales, paranoia nacional acerca de pérdidas territoriales a manos de vecinos y, en el caso de Perú, tensas relaciones cívico-militares que resultan del informal trato del Presidente Fujimori con los cuerpos de oficiales mayores. En Ecuador, la militar es considerada la institución nacional más popular. Aún así, en los años recientes han habido llamados para reducir su perfil en los asuntos domésticos. Por ejemplo, en 1995 las fuerzas armadas fueron instadas a perder su porcentaje garantizado (estimado en el 12,5 al 15%) del impuesto que pagan las compañías extranjeras de petróleo. El impuesto iba directamente al presupuesto de defensa. Más aún, hubo demandas para que los militares permitan la privatización de sus compañías -el Ejército ecuatoriano tiene o comparte cerca de 31 compañías. Durante la guerra de los 34 días, el congreso ecuatoriano restauró la garamtía de los ingresos del petróleo por otros 15 años, y las discusiones por la privatización se dejaron a un lado.
Las causas para el conflicto son a menudo una combinación de factores domésticos, institucionales e internacionales. Escribiendo acerca de las causas de la guerra, Seyom Brown captura elocuentemente la combinación: "Los altamente subjetivos factores de ideología, prestigio, credibilidad, y honor, son a menudo parte de la definición de un país de sus intereses nacionales, y afectan su juicio de las amenazas internacionales que enfrenta y las características de las fuerzas militares necesarias para neutralizarlas". (7)
c) El consenso emergente acerca de que las relaciones cívico-militares en América Latina estaban moviéndose en la dirección de menor tensión y mayor control civil necesita ser reapreciado.
Las relaciones cívico-militares son, entre otras cosas, el controlado proceso civil que decide cómo la fuerza es empleada para defender la nación. Las relaciones cívico-militares democráticas requieren que la autoridad civil esté a cargo del proceso y que las operaciones militares sean conducidas de una manera ética y legal. Las operaciones militares ponen serias tensiones a las relaciones cívico-militares. Necesitamos examinar quién está a cargo y quién fue a la guerra: ¿los civiles, los militares, o coaliciones de los dos? ¿El comienzo de la guerra fue accidental, y como consecuencia estuvieron los militares en la delantera con las autoridades civiles asumiendo posteriormente un liderazgo ostensible? ¿Cómo afectará la guerra las perspectivas para las relaciones cívico-militares democráticas? ¿Es demasiado esperar un deseo de subordinación de los militares a la autoridad civil en los años venideros?¿Envalentonará el triunfo a los militares ecuatorianos para reclamar no sólo mayores recursos, sino también para disminuir la autoridad civil? ¿Intensificará la humillación sufrida por los militares peruanos las constreñidas relaciones entre la autoridad civil y los militares?
En la guerra en el Amazonas la superior preparación en el campo de batalla condujo a victorias tácticas que realzaron la popularidad de los militares ecuatorianos. En Perú, en contraste, ha comenzado la búsqueda de culpables a quien adjudicar las fallas de la inteligencia para anticipar las capacidades ecuatorianas y el fracaso de las fuerzas armadas para responder efectivamente a la presencia ecuatoriana en el área disputada.El Presidente Fujimori respondió a estos cargos:
"Por algún tiempo hubo una détente en la frontera. Esto nos dió cierto alivio y una chance para luchar contra el terrorismo. Hemos eliminado, o casi eliminado, al terrorismo... No sólo eso. Como había una clara détente en nuestra frontera con Chile y Ecuador, se me permitió concentrarme en luchar contra el terrorismo, por supuesto sin descuidar las fronteras. Me pregunto, y les pregunto a ustedes: ¿cuán diferente hubiera sido si luchando contra el terrorismo, no hubiésemos podido desplegar nuestras tropas porque teníamos una debácle en el interior? (8)
De este modo, los pesados costos de la guerra imponen reflexión y aprendizaje. La sociedad ecuatoriana demandará una rendición de cuentas de los líderes que condujeron la guerra. ¿Conducirá este aprendizaje a un mayor pragmatismo y responsabilidad de parte de los líderes civiles y militares, y tal vez a una mayor apertura y comprensión de la necesidad de una mayor armonía civil-militar y a la subordinación del poder militar al control civil? ¿O envalentonará a los líderes civiles a perseguir un mayor alistamiento militar? ¿O, como se indicara anteriormente, causará resentimiento una vez que la futilidad de la guerra llegue a ser nítida?
d) Finalmente, el principio de que los acuerdos territoriales en América Latina, hasta ahora la más pacífica de las regiones, no son hechos como resultado del uso de la fuerza, necesita ser reexaminado.
Es claro que las tropas ecuatorianas no han sido desalojadas del lado peruano de los límites no marcados. Se fueron en conformidad con el acuerdo de cese el fuego y separación de fuerzas.
Por otra parte, el desempeño de Ecuador sugiere que el balance militar -históricamente en favor de Perú- ha cambiado sustancialmente. En este sentido, el Presidente Durán Ballén afirmó el 4 de marzo que la victoria se había debido a 14 años de preparaciones militares. Ecuador ha reducido realmente la disparidad de larga permanencia en tecnología y capacidades operacionales. Esto fue claramente demostrado por los esfuerzos previamente mencionados para neutralizar la superioridad de Perú en su dominio táctico de aviación. Pero este proceso es dinámico y Perú probablemente pretende mantener su superioridad. De hecho, ya casi ha comenzado a hacerlo vía la creación deee una nueva zona militar cerca de la frontera. Se habla incluso de rearme. Todavía la tecnología militar moderna permite aún a un poder más pequeño como Ecuador, bajo las correctas circunstancias (entre ellas, la sorpresa estratégica), alcanzar una disuasión y una capacidad de guerra para objetivos políticos limitados. Pueden, a pesar de su tamaño, imponer serios costos a un poder mayor. La estrategia militar peruana deseará, como mínimo, evitar ser introducidos en una guerra donde los ecuatorianos tengan claramente la ventaja estratégica. Este parecería ser el caso de la Cuenca del Cenepa, donde las tropas ecuatorianas pueden reinfiltrarse fácilmente hacia el lado peruano de la frontera no demarcada.
Se necesita responder a un número de preguntas políticas. ¿Cuáles son las implicancias estratégicas y económicas de esto para el balance militar relativo en la Costa Oeste de Sudamérica, particularmente respecto de la alta performance de la aviación, equipos y armas antiaéreas, radares, y las consiguientes logísticas? ¿Cuál será el efecto sobre las percepciones de amenaza de otras naciones y militares? ¿Habrá un nuevo ciclo de modernización de armas, como resultado? ¿Cómo afectará esto las percepciones y las relaciones cívico-militares en países que tradicionalmente ejercen roles de liderazgo -Brasil, Argentina, Chile, Colombia y Venezuela? ¿O los puntos de vista de los actores ultranacionalistas de la sociedad, que argumentan en favor de mayores gastos militares para defender la soberanía?
Estas preguntas son críticamente importantes para Argentina, que en los años recientes ha reducido agudamente sus fuerzas armadas y desarrollado una nuvea estrategia militar para adecuarse al contexto de la posguerra fría, optando por la cooperación regional en materia de seguridad con sus vecinos, la participación en misiones de internacionales de paz, y fraguando una fuerte relación bilateral con los Estados Unidos.
3. PERSPECTIVAS PARA LA RESOLUCION DEL CONFLICTO
Las lecciones del conflicto territorial alrededor del planeta son exploradas por Arie Marcelo Kacowicz en el libro reciente Cambio Territorial Pacífico (9). Este trabajo propone algunas hipótesis que pueden arrojar luz acerca de cómo encontrar una solución al conflicto. Las más pertinentes, con su correspondiente análisis, son las siguientes:
- Es más probable que ocurra el cambio territorial pacífico cuando la distribución de poder entre las partes es algo así como asimétrica, y preferiblemente para ventaja del poder del status quo.
Perú permanece como el poder superior, plenamente capaz de movilizar su capacidad militar para atender la amenaza percibida desde el norte. Pero un esfuerzo de esta magnitud llevará tiempo, mientras las fuerzas armadas peruanas cambian del esfuerzo interno contra Sendero Luminoso hacia la defensa tradicional de las fronteras. Ecuador probablemente no cederá una pulgada de su reclamo de una salida al Amazonas y/o a un acuerdo territorial. En el corto a mediano plazo, porque la pérdida de prestigio engendrada por lo que algunos comentaristas en Lima están llamando la mayor derrota militar desde la Guerra del Pacífico del siglo XIX, tampoco lo hará Perú. Ecuador continuará explotando su papel de víctima y pintando a Perú como el agresor. La diplomacia ecuatoriana y sus relaciones con los medios de comunicación han sido ciertamente superiores durante este conflicto, mientras la de Perú fue torpe en dar una imagen de secreto e incertidumbre. Tal vez no pueda encontrarse mayor contraste en la cultura y estilo estratégico y operacional, entre dos países en América Latina. (10)
- Es más probable que ocurra el cambio territorial pacífico cuando las partes sostienen el mismo o similar tipo de régimen político.
Ecuador y Perú tienen tipos similares de gobierno, pero el de Ecuador tiene la ventaja de una mayor cohesión y una unidad de comando poco común en su problemática historia. Ambos son democracias parciales, en las cuales los militares poseen una autonomía significativa. Por ejemplo, a causa de la sensibilidad del asunto de la frontera, el presupuesto de defensa ecuatoriano es secreto -como lo son muchos presupuestos latinoamericanos, total o parcialmente-. Fujimori ha establecido un estilo autoritario de democracia que triunfó en la derrota estratégica de la insurgencia de Sendero Luminoso y en reencender el crecimiento económico. El 9 de abril de 1995 fue resonantemente reelecto para la presidencia. Una de sus primeras iniciativas fue proponer una ley de amnistía, rápidamente aprobada por el Congreso, que exoneró a cualquier personal uniformado potencialmente implicado en violaciones a los derechos humanos durante la guerra interna contra Sendero. (11)
Sin embargo, existen demandas para la apertura del proceso democrático en Perú.
Cada país puede ser además caracterizado como poseedor de problemas internos que favorecen una atención desviada hacia una amenaza externa, lejos de los asuntos domésticos. Pero constituiría una seria simplificación atribuir la guerra sólo a este factor. Estas circunstancias y las pasiones encendidas por el gran número de personal muerto y herido no favorecen una pronta resolución del conflicto.
- Es más probable que el cambio territorial pacífico ocurra cuando existe un consenso entre las partes acerca de la implementación de las normas y reglas del derecho y la moral internacionales.
Aquí yace el problema más serio. Perú cita el derecho internacional y afirma la validez del Protocolo de Río de 1942 como el acuerdo final del asunto territorial, mientras los ecuatorianos han perseguido el principio de equidad, el cual requiere la modificación (si no la nulificación) del Protocolo de Río. Para los peruanos no existe tal problema. Un avance significativo ocurrió recientemente, sin embargo, cuando el Presidente Durán Ballén aceptó la validez del Protocolo de Río como base para las negociaciones. Al mismo tiempo Quito mantiene que existen "realidades geográficas" (el río Cenepa) que hacen que el Protocolo de Río no sea ejecutable en los 78 kilómetros en disputa. Esto fortalece la acción de los Estados garantes y mejora las posibilidades de una solución pacífica.
El derecho y la equidad no deberían estar en conflicto; deberían complementarse el uno al otro y una solución final debería combinar a ambos. En realidad, ambos gobiernos en los años recientes parecieron moverse en la dirección de un equilibrio entre la ley y la equidad, hasta que el tiroteo hizo pedazos este proceso. Una vuelta al camino de la equidad es una posibilidad, pero requerirá un liderazgo confiable y visionario en Quito y Lima y la madurez del tiempo. El artículo 6 del Protocolo de Río provee una solución potencial, al garantizar derechos de navegación a Ecuador para llegar al Amazonas.
Esta propuesta debería ser factible, pero Ecuador tendría que acordar participar activamente y aceptar la demarcación definitiva de la frontera a cambio del derecho de acceso al Amazonas. Esto podría tomar la forma de un corredor y puerto en el Río Maranon que es navegable (desde el este del Pongo de Manseriche), o políticamente más difícil para Perú, un reajuste del límite que permitiría que el territorio ecuatoriano alcance el Maranon en algún punto oeste del Pongo de Manseriche. Perú podría eventualmente aceptar este concepto, pero para un gobierno peruano sería difícil garantizar algo más allá de un libre acceso. Contemplar garantizar alguna forma de soberanía sobre las tierras dentro del lado peruano de la línea del Protocolo sería políticamente suicida para un gobierno en Lima, al menos en el corto plazo.
- Es más probable que el cambio territorial pacífico ocurra cuando terceras partes están involucradas en el rol de buenos oficios, mediación y arbitraje.
Los garantes del Protocolo de Río desempeñan este rol. Sus buenos oficios fueron instrumentales para alcanzar los acuerdos de Itamaraty y Montevideo de febrero de 1995, para cese del fuego, separación de fuerzas, y el envío de observadores para verificar el cumplimiento. Ecuador preserva la opción flexible de salirse de lo que considera el "chaleco de fuerza" del protocolo, elevando el asunto a la Organización de Estados Americanos, las Naciones Unidas y aún el Vaticano. Pero sus opciones están ahora complicadas por el recurso de los buenos oficios de los Estados garantes para observar la paz. Los peruanos rechazan llevar el asunto fuera de los garantes del Protocolo, porque razonan que debilitaría la autoridad del Protocolo de Río dentro del derecho internacional.
¿Podrían ambas partes promover su causa y encontrar una solución amigable buscando un foro fuera del Protocolo -por ejemplo, la OEA? Ciertamente, ambos podrían arriesgarse, pero el riesgo podría ser realmente mayor para Ecuador, porque acordaría una adjudicación final de la disputa en términos que probablemente no sean distintos de aquellos del Protocolo. La demarcación final de la frontera incrementaría inconmensurablemente las posibilidades para la paz. Una frontera indelimitada es una invitación constante al conflicto. Es fundamental redefinir el asunto no como territorial, sino como una oportunidad para la paz bilateral y la cooperación, para lo cual es necesaria la demarcación.
- Por último, es más probable que el cambio territorial pacífico ocurra cuando las partes han estado involucradas en una guerra dentro de un período anterior de diez años, previo a la negociación sobre el cambio territorial.
Esta es la dimensión más sobria. Desde 1941 no ha habido mayor guerra. Ecuador y Perú se han involucrado en escaramuzas ocasionales, siendo la más seria el incidente Paquisha en 1981 y los eventos de 1995. Lo que es cualitativamente diferente acerca de la lucha de enero-febrero 1995 es -como se indicó anteriormente- la intensidad, la sofisticación tecnológica, y la victoria de las armas ecuatorianas. A menos de que se detenga el espiral de la confrontación, puede bien haber otra guerra en el futuro -pero más desastrosa. En una guerra futura, Perú podría intentar ejecutar un plan de guerra similar al de 1941 -ocupar la parte sur de Ecuador y amenazar con tomar Guayaquil en orden a imponer un acuerdo. Pero la nueva preparación militar ecuatoriana podría hacer que tal esfuerzo fuera muy costoso. Por otra parte, a fines de abril de 1995 el Presidente Fujimori específicamente desestimó tal curso de acción.
¿Alentará el valor disuasivo de una guerra futura desastrosa una solución honorable y pacífica? ¿Tienen que pagar estas sociedades un alto precio por la paz? ¿Cuál será ese precio? ¿Bajas mayores, quebrantos económicos (la estimación del costo de los 34 días de la guerra para ambos países sube hasta un billón de dólares), y la discordia civil-militar? ¿O emergerán líderes responsables que nos hagan retroceder de la orilla del desastre? ¿Habrá una guerra mayor en los próximos tres a cinco años, descargada por un encuentro accidental entre patrullas de los dos ejércitos armadas hasta los dientes y acampadas en la impenetrable jungla de la cuenca del Río Cenepa? Esta es una clara posibilidad, dado que la irracional escalada de los incidentes de tiroteo en la jungla podría conducir de otra manera a honorable líderes a llevar a sus naciones al desastre.
Existe ya alguna evidencia de que la prudencia y el pragmatismo están llegando a la escena. El escritor ecuatoriano Raúl Gangotena Ribadeneira del periódico de Guayaquil El Universo expresa la precaución elocuentemente:
"Es verdad que el desafortunado conflicto militar de 1995 ha despertado viejos resentimientos, pero el irresistible anhelo de una solución definitiva constituye una fuerza poderosa para neutralizar esos rencores.
"Siendo realistas, es necesario que tomemos en cuenta que el desempeño de las Fuerzas Armadas peruanas ha sido cuestionado. Para mantener prestigio, están ya usando los abundantes recursos generados por el extraordinario crecimiento económico que Perú ha experimentado -casi de un diez por ciento anual en el producto bruto interno- para el rearme militar. Como consecuencia, en un cierto punto -no muy distante- esas Fuerzas Armadas serán forzadas a demostrar con resultados los beneficios de esta letal 'inversión'.
"Las semillas de una tragedia de grandes dimensiones están siendo desparramadas, por lo tanto, si los gobiernos dejan una vez más el problema sin resolver.
"Esto no sólo afectaría a los contendientes de 1995, sino que tendería a desparramarse, porque todos los países vecinos serían forzados a entrar a una carrera armamentista. Todas esas 'inversiones' deberían también mostrar resultados." (12)
Los comentarios de la prensa peruana se enfocan en la amenaza acuatoriana. El Latin American Weekly Report de Londres refiere: "Los comentaristas peruanos ...han llegado a una desagradable conclusión: es imposible detener la infiltración de tropas ecuatorianas en el territorio peruano en la Cordillera del Cóndor, pues sus ventajas sobre el terreno son demasiado abrumadoras. Esto significa que el costo potencial del fracaso en encontrar una solución diplomática es casi demasiado terrible para ser contemplado: un estado permanente de guerra no declarada." (13)
Fernando Rospigliosi, un respetado analista peruano, escribió en Caretas (Lima): "El país vecino, su gente y sus líderes, deben convencerse a sí mismos de que no pueden continuar provocándonos con impunidad, sin sufrir una resonante derrota, en la cual sufrirían significativas pérdidas." (14)
4. IMPLICANCIAS POLITICAS
Los Estados Unidos tienen un número de intereses en juego: la santidad de los tratados internacionales, la resolución pacífica de conflictos, la amistad entre dos naciones que son clave en la lucha contra el narcotráfico, la no proliferación de armas de alta tecnología, y el propósito de la democracia y el libre comercio en el hemisferio. Los Estados Unidos también son un Estado garante del Protocolo de Río hasta que se complete la demarcación final de la frontera. Hemos asumido, bajo los buenos oficios del Secretario de Estado para Ausntos Intereamericanos Asistente, Alexander Watson, y la diplomacia de construcción de la paz del Embajador Luigi Einaudi, junto con el resto de los Estados garantes y gobiernos adicionales amistosos, un rol mediador líder. La mediación ha enfriado tensiones, alcanzó un cese el fuego, una separación y retirada de fuerzas, el establecimiento de observadores de los cuatro garantes (10 cada uno) a lo largo de la frontera, y ayudó a llegar a un acuerdo para una comisión de seguridad conjunta ecuatoriana-peruana para asumir responsabilidades después de la partida de los observadores garantes. El Comando Sur de los Estados Unidos está proveyendo también un significativo apoyo logístico para los equipos de observadores.
Estos son avances significativos, pero se necesita más para prevenir el desastre. Es fundamental una demarcación definitiva de los 78 kilómetros. Deberíamos asumir, en conjunto con los Estados garantes, una acción diplomática plena con los líderes en Quito y Lima y en la comunidad interamericana para alterar el cálculo estratégico de confrontación y belicosidad.
Esto supone un proceso de educación mutua e información compartida. Deberíamos enfatizar los riesgos de la escalada para ambas partes, y asumir medidas de construcción de la confianza y seguridad, tales como la desmilitarización de la frontera y programas de desarrollo económico bilaterales en ella. Este es el desafío de construir mayores apuestas en la paz. Organizaciones tales como la National Defense University y el Comando Sur de los Estados Unidos deberían avanzar sobre el desafío adicional de la disuasión de conflictos, promoviendo medidas de construcción de confianza tales como traer a ambas partes juntas para que tengan discusiones sustantivas acerca de los asuntos de la seguridad regional. El Comando Sur de los Estados Unidos está profundamente comprometido, proveyendo un staff de apoyo de 82 personas -conocido como Operación Frontera Segura- para los observadores internacionales que monitorearán la tregua. (15)
La comunidad interamericana de naciones debería elevar el asunto a un diálogo académico y público mayor. El asunto debería ser analizado cuidadosamente en las instituciones interamericanas y colegios de guerra, tales como el Colegio Interamericano de Defensa, como un caso de estudio de resolución de conflicto. Debería haber una verificación plena de los hechos que tuvieron lugar y de las localizaciones de fuerzas y establecimientos en el área fronteriza afectada por la guerra. La resolución efectiva del conflicto requiere que los peacemakers comprendan las emociones y sentimientos nacionalistas involucrados que afectan la voluntad de cada país para aceptar un compromiso. Aquellos involucrados en ayudar a ambos países a negociar una resolución final necesitan toda la ayuda que puedan conseguir para comprender los puntos de vista y las perspectivas de ambas partes, dónde están sus prioridades y demandas mínimas, qué opciones posibles podría haber para una solución, y qué les supondría alcanzar un acuerdo.
Con respecto a las relaciones entre los militares estadounidenses y los ecuatorianos y peruanos, necesitamos reafirmar nuestras líneas de comunicación profesional. Estas han sido excelentes con Ecuador, que tiene acceso a los militares estadounidenses para educación y entrenamiento y para la construcción de apoyo político. Los lazos con Perú han sido débiles desde finales de los '60, y recientemente se han subsumido bajo la lucha contra el narcotráfico y las exigencias del autogolpe de 1992, y la política estadounidense de derechos humanos. Necesitamos amplificar nuestros canales de comunicación profesional con los militares peruanos en orden a establecer una relación de mayor confianza y mutuamente satisfactoria. En cualquier caso, probablemente vamos a asumir un rol más directo de disuasión de conflicto que el que tuvimos en el pasado. Los Estados Unidos deberían también promover una reafirmación amplia del estado de los programas de modernización de armamento en la región, con vistas a una mayor contabilidad internacional de las compras de armas.
Pero en el análisis final, el problema deberá ser resuelto por ecuatorianos y peruanos, ciertamente en el nivel de los líderes nacionales pero también en el de la gente.
5. MEMORIA HISTORICA Y CONSTRUCCION DE LA PAZ
El difícil terreno de la jungla amazónica y la ignorancia de la historia son los enemigos de la paz y la reconciliación. Esto lo hace doblemente desafiante para los constructores de la paz y mediadores internacionales, que necesitan ser imparciales en su trabajo. Necesitan también ser conocedores y respetuosos de la interpretación de la nación de su propia historia. No deberían subestimar los resentimientos nacionalistas que pueden existir en países que se ven a sí mismos como víctimas de la injusticia histórica. El pasado debe ser confrontado y clarificado en orden a encarar el futuro. La disputa fronteriza ha dominado totalmente las relaciones bilaterales entre Ecuador y Perú, eclipsando los numerosos tópicos sociales, económicos, políticos y ambientales donde existe una comunidad de intereses y tanto la necesidad como la prospectiva para mayor cooperación (16).
Los ecuatorianos y los peruanos tienen diferentes interpretaciones sobre la guerra de 1941 y sobre el Protocolo de Río. En realidad, el desacuerdo entre Quito y Perú data del tiempo del Imperio Incaico. Pero ellos comparten el propósito de trabajar hacia la paz, la reconciliación, la democracia y el desarrollo económico.
(1) La "niebla de guerra" en la jungla ha hecho difícil distinguir los hechos de la ficción y el valor de los reclamos oficiales de los extraoficiales. Algunos de los reportes confiables fueron hechos por los siguientes: James Brooke de The New York Times, Gabriel Escobar de The Washington Post, Howard La Franchi y Sally Bowen del Christian Science Monitor, Mac Margolis, Adriana Von Hagen y William R. Long del Los Angeles Times, sumado al Foreign Broadcast Information Service-Latin America (FBIS-LA).
(2) MASTERSON, DANIEL. Militarism and Politics in Latin America: Peru fom Sanchez Cerro to Sendero Luminoso. New York, Greenwood, 1991, pág. 71.
(3) GALLARDO. "Los grandes combates: La Epopeya del Cenepa", en Hoy. Quito, edición especial, junio de 1995, pág. 5.
(4) La diplomacia y las operaciones militares de la guerra de 1941 se discuten en WOOD, BRYCE, Agression and History: The Case of Ecuador and Peru. New York, Columbia University Press and University Microfilms International, 1978, págs. 50-174; y del mismo autor The United States and The Latin American Wars, 1932-1942. New York, Columbia University Press, 1966, págs. 255-342. Ver también ZOOK, DAVID H. Jr, Zarumilla-Maranon: The Ecuador-Peru Dispute, New York, Bookman Associates, 1964, y KRIEG, WILLIAM, Ecuadoran-Peruvian Rivalry in the Upper Amazon, 2a. edición, Washington DC, Departamento de Estado de los EE.UU., 1986.
(5) EMBAJADA DE PERU. The Peruvian-Ecuadorian Conflict. Washington, D.C., February 1995, p.5. La posición de Perú está expresada en los siguientes documentos:
Ministerio de Relaciones Exteriores. Documentos Básicos Sobre el Protocolo de Río de
Janeiro de 1942 y Su Ejecución, 3rd edition, Lima: Editora Perú, sin fecha. The Peruvian-Ecuadorian Border Incident in the Cordillera del Condor, Lima: Imprenta FAP, 1981. Embassy of Peru, Washington, D.C., Border Demarcation in the Cordillera del Condor, 1995.
La investigación histórica ecuatoriana ha sido más extensiva. Ver por ejemplo: PEREZ CONCHA, JORGE. Ensayo Historico-Critico de las Relaciones Diplomaticas con los Estados Limitrofes. 2 vols.,Quito: Banco Central del Ecuador, 1979. BARRERA VALVERDE, ALBERTO, ed., Hombres de Paz en Lucha. el Ecuador ante la Agresion Peruana del 1981, Salamanca, Gráficas Ortega, 1982.
(6) The Economist, April 1-7, pág. 170; ver también el debate: LAYNE, CHRISTOPHER. "Kant or Cant: The Myth of the Democratic Peace", en International Security, Vol. 19, No.2, Fall 1994, pp. 5-49; OWEN, JOHN M. "How Liberalism Produces Democratic Peace," same, pp. 87-125. Ver también MANSFIELD, EDWARD y SNYDER, JACK, "Democratization and War", en Foreign Affairs, May/June 1995, pp. 79-97. Mansfield y Snyder afirman: "Gobernar una sociedad que se está democratizando es como manejar un auto mientras se arroja el volante, se para la nafta, y se lucha con otro pasajero que estará en el asiento del conductor. El resultado, a menudo, es la guerra". El problema, aducen, está en la transición a la democracia: "Las recientes escaramuzas fronterizas entre Perú y Ecuador, sin embargo, coinciden con las tendencias a la democratización en ambos Estados y un giro nacionalista en el discurso político ecuatoriano. Además, las tres guerras previas entre ese par en los dos siglos pasados ocurrieron en períodos de democratización parcial." Ibid, pp. 89-95.
Una tonalidad significativa fue agregada por el Secretario de Defensa William J. Perry en su alocución en el simposio estratégico anual "Partners in Regional Peace and Security," coorganizado por el United States Southern Command and el Institute for National Strategic Studies, National Defense University, Miami, Florida, 26 de abril de 1995: "Las democracias tienden a resolver los conflictos internos pacíficamente y comparten el respeto por los derechos humanos. Tambioén tienden a resolver los conflictos externos pacíficamente. Pero la democracia no garantiza la paz y la estabilidad. Muchas de las naciones de este hemisferio están aún luchando con conflictos externos e internos esporádicos. La mayoría de los conflictos externos, tales como disputas fronterizas, se resuelven a través de la mediación. Pero a veces la disputa estalla, como lo ilustra el conflicto entre Perú y Ecuador."
(7) BROWN, SEYOM. The Causes and Prevention of War, segunda edición, New York, St. Martin´s Press, pág. 82.
(8) "Fujimori entrevistado sobre el conflicto con Ecuador", Televisión Panamericana de Lima, 13 de marzo de 1995; FBIS-LA, 14 de febrero de 1995, pág. 50.
(9) Columbia, University of South Carolina Press, 1994.
(10) Sobre este punto ver el comentario de Manuel Moreyra, "National Agreement and Security", en El Comercio (Lima), 22 de marzo de 1995 p.A2, como fue reportado en FBIS-LA, 3 de abril de 1995.
(11) "Amnesty Law Criticized, Creation of Truth Comission Urged", en La República (Lima), 17 de junio de 1995 pág. 20, como fue reportado en FBIS-LA, 29 de junio de 1995, págs. 44-45.
(12) "From Drifting to Shipwrecking", en El Universo, 20 de marzo de 1995, como fue reportado en FBIS-LA, 27 de marzo de 1995, pág. 57.
(13) Latin American Weekly Report, 23 de marzo de 1995, pág. 125.
(14) Caretas, 16 de marzo de 1995, pág. 21.
(15) DAVIS, LORI. "´Safe Border' Troops Settle in at 'Higginsville´", en Tropic Times, United States Southern Command, Quarry Heights, Panamá, 7 de abril de 1995, pág. 7.
(16) Este es el tema del reporte de la Corporación de Estudios Para el Desarrollo, Ecuador y Perú: Vecinos Distantes. Quito, 1993.